高青

（中共宜昌市委党校，湖北宜昌443000）

当前农村土地承包经营权流转的难点及对策

高青

（中共宜昌市委党校，湖北宜昌443000）

目前农村土地流转发展迅速，呈现出新的特点，同时也存在流转秩序混乱、制度不完善、市场中介组织匮乏、效益低、监管机制不健全及擅自改变农村土地用途等问题。为此，必须按照党的十七大和十七届三中全会要求，建立流转制度，为农村土地流转确立规范；健全服务机构，为农村土地流转培育良好的市场环境；完善社会保障体系，为农村土地流转奠定“放心砖”；加强政府引导和服务，为农村土地流转明确方向。

土地；承包经营权；流转

党的十七届三中全会明确提出要大力推进农村土地管理制度创新，搞活农村土地承包经营权流转。这是适应当前农村经济社会发展需要的一项重要举措，这对统筹城乡发展，对社会主义新农村建设的目标实现具有重大意义。然而，从当前农村土地流转的现状来看，还存在诸多问题及难点，不利于农村土地承包经营权的顺利流转。

一、农村土地承包经营权流转的现状

当前农村土地流转发展迅速，主要呈现出以下几个特点：

（一）土地承包经营权流转规模加大，速度加快。近年来，由于工业化和城市化的发展，农业产业结构的调整加快，土地流转规模不断上升，速度有所加快。2007年末，全国农地流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8%，占全国家庭承包耕地总面积的5.2%。2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，截至2008年8月底，全国农地流转面积已达到1.06亿亩，比2007年增长66%；占承包耕地总面积的8.7%，比2007年提高了3.5个百分点。[1]

（二）土地承包经营权流转形式渐趋多样，仍以转包和出租为主。全国土地承包经营权流转由早期的农户间的代耕、无偿或倒贴转包等形式，逐步发展到有偿转包、出租、转让、互换、土地股份合作等多种流转方式。但转包和出租仍是农地流转的主要形式，全国2007年转包和出租占总流转面积的78%，比2003年提高了10.6个百分点。[1]其中，转包又是最主要的形式。根据四川报告,截至2006年底,四川全省以转包方式流转的耕地面积为253.22万亩,占耕地流转总面积的49%,比例远高于以出租(占耕地流转总面积的25.5%)、转让(占耕地流转总面积的12.6%)、入股(占耕地流转总面积的1.9%)、互换(占耕地流转总面积的2.7%)等方式流转的土地。根据一份对重庆部分市县农村土地流转情况的调查报告,自从2003年《农村土地承包法》实施后至今,转包一直是主体的流转方式,涉及转包的农户大约占流转量的53.16%；涉及出租的农户约占流转量的20.11%；涉及代耕的农户约占流转量的19.26%；涉及互换的农户约占流转量的6.42%；涉及入股的农户约占流转量的1.05%。[2]

（三）土地承包经营权流转途径增多，渠道多样。从以前的转出户与转入户自行协商进行，发展到现在的委托他人或集体组织流转，从自主型流转到自主型和委托型流转并存。如：浙江省2007年通过委托村集体或其他服务组织等委托流转的面积180万亩，占总流转面积的33.6%，涉及流出农户数100多万户，占土地流出总农户数的36.2%。[3]

（四）土地承包经营权流转主体多元化，经营规模化。目前参与土地流转的主体除农民外，很多农业科技人员和拥有资金、管理优势的现代企业参与到土地流转中，还有工商企业、城镇居民、科研机构、企事业单位、外资企业以及个人等。据调查，目前全国土地承包经营权在农户之间流转的占64%，受让方为企业等其他主体的已占到36%。[1]一些专业大户、龙头企业、农民专业合作社等规模经营主体采取多种形式集中连片流转土地，扩大生产基地，大力调整农业结构，发展高效生态农业，土地承包经营权流转经营出现了规模化趋势。江苏省到2008年底，农业适度规模经营面积达2286万亩，占耕地总面积的32.7%。[4]

（五）土地承包经营权流转机制市场化，管理规范化。在土地流转过程中，流转双方以市场为导向，根据土地承包经营权的供求关系和所经营产业的经济效益，在自愿基础上协商确定土地承包经营权流转价格，签订契约，实现土地等农业生产要素的优化配置，使得土地承包经营权流转价值得到了充分体现。特别是受国家惠农政策、农民收入增长等因素拉动，近几年土地承包经营权流转价格以每年10%的速度上涨。正确规范的合同交易方式被普遍采用，2007年全国签订稳定流转合同份数比上年提高了28%，合同签订率达60%以上。[1]

（六）土地承包经营权流转的政策引导、服务和激励措施不断完善。近年来，不少地方积极为土地流转提供多种服务方式，逐步建立了县、乡、村流转服务网络，为流转创造了良好的服务环境。据调查，全国有86%的乡镇依托农村经营管理部门建立了流转服务组织，主要向农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。在一些经济发达、土地承包经营权流转比较活跃的地区，当地政府逐步把支持和鼓励土地承包经营权流转纳入支农项目，发挥了引导作用。据21个省区、市）初步调查统计，目前已有11%的县（市）拿出专项资金用于流转土地整理和农业基础设施建设，有5%的县（市）拿出专项资金对流转双方给予适当补贴。[1]

（七）土地承包经营权流转存在东西部的差异性，且地域性特征明显。

从大范围来看，土地流转区域由沿海经济发达地区向内陆落后地区扩张。2007年，全国东、中、西部地区流转面积占总承包面积比重分别为5.9%、4.8%和5.3%；其中东部地区有一半的省（直辖市）流转比重高于全国平均水平。[1]从小范围来看，土地流转的区域由村内扩张到村外，城乡接合部地带的流转频率高，部分偏僻地区流转次数多。

二、农村土地承包经营权流转过程中存在的主要问题

（一）农村土地流转秩序混乱，存在无序性和随意性。当前发生的土地流转多是农民自发的、私下进行的，绝大多数采用口头协议的形式，不依法签订土地流转合同或契约，往往是廉价、无偿甚至是倒贴着将承包地转让给自己的亲朋好友等其他农户或外来户等耕种。少数虽签有合同，条款也多不规范，内容简单，对双方权利义务及违约责任，承租土地上附着物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的规定。不少地方土地流转不规范，基本上处于无序状态，在流转程序的规范化、制度化、公开化等方面也存在不少问题。

（二）农村土地流转制度不完善，缺乏明确统一的法律规范。这主要表现在：虽然我国现行法律、法规允许农民依法流转土地，但是对农村土地流转的主体、范围、程序、价格、监督与管理缺乏明确的规定，过于笼统，可操作性低，致使现实中土地流转经常出现许多不良现象。缺少专业的管理、监督机构和组织，相关文件没有进行登记和备份，流转程序缺乏法律的保护，缺乏完整的土地测量评级、土地估价、土地信用、土地交易和土地合同管理等制度体系，对流转时限和回收条款等土地流转的关键性要素也还没有进行明确统一的规定，易造成纠纷。

（三）农村土地流转的市场中介组织匮乏，交易成本高，流转难度大。这主要表现在：缺少收集、发布土地流转供需信息的服务机构，信息传播范围有限，供需双方信息有效对接机制还没有形成；缺少相应的专业土地和地价评估机构，土地流转价格形成机制不完善，土地价格容易被扭曲；缺少为大规模土地流转提供资金支持的金融机构、土地法律事务咨询机构以及保险机构。这都直接降低了土地流转的速度与效率，影响了土地流转的规模和质量。

（四）农村土地流转的效益低，流转纠纷多，农民利益无保障。绝大多数土地流转主要是农户之间短期性的相互流转，一般都是无偿的，只有少数给予了少量的费用。由于流转的不规范性操作，流转中途要求中止合同或重新约定流转内容的情况时有发生，易引起流转利益纠纷。有的地方进行强制性流转，补偿费用低，损害了农民利益，甚至造成一部分农民失去土地，成为无业游民，导致上访的事件逐年增加，影响社会稳定。

（五）农村土地流转监管机制不健全，基层政府定位不当。一些地方乡镇根本没有专人负责农业承包合同管理工作，对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，从而留下许多弊端和隐患，有的已成为农村不稳定的因素。甚至有些乡镇政府采用行政手段，违背农民意愿，无偿或低价强行推动土地流转，侵犯农民的土地承包经营权。[5]

（六）农村土地流转有擅自改变农村土地用途的现象，存在着“非粮化”倾向。由于种粮比较利益偏低，个别地方借土地经营权流转之名，绕过国家土地法规，随意改变流转土地的农业用途，或修房筑院，或种树挖鱼塘，以发展设施农业、观光农业、休闲农业等名义违法搞非农建设，逐步将流转土地“非农化”。据调查，目前农户之间流转土地用于种粮的比重占72%，而流转入企业等规模经营主体的土地用于种粮的比重仅6%。[1]这一问题的出现，从宏观上来看，将直接影响到我国的粮食安全。

三、当前农村土地承包经营权流转过程中的难点分析

（一）农民土地承包经营权权属模糊。一是土地承包经营权的性质难定位。根据我国《宪法》、《民法通则》、《农业法》等法律的规定，土地的所有权是国家的，承包经营权是农民的。承包经营权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，这使得承包者很难将所承包的土地视为自己的财产，缺乏长远的收入预期，土地不能像普通商品一样在市场流动，因而无法最大限度调动其通过流转土地扩大收益的积极性。二是土地所有权主体的界定模糊。我国法律规定农村的土地归集体组织所有，但实际上土地所有权的绝大部分均由国家行使与掌握，农村中的村集体在一定程度上充当的是国家与农民之间的行政牵制机构这样一种尴尬的角色，由此使得农村集体土地所有权处于虚化的状态。[6]三是土地的承包期限不稳定，不利于土地流转。20世纪80年代农地的承包期限为十五年不变，而90年代则为十年不变，当上一轮合同到期时，政府则出台相应的文件，保持土地承包期限三十年不变。可以说，当前我国土地承包经营权属性不明确的问题已经成为土地流转的体制性障碍。

（二）农民承包土地的功能难以转换。当前农民的承包地就是农民的“命根子”，是农民收入的主要来源，承担了农民就业、收益和基本生活保障的多种功能。特别是在就业压力持续增大的情况下，不少农民即便外出打工，也把家中的承包地留着作为退路，不肯轻易流转土地。特别是当前农村社会保障制度的缺失，使得农地的社会保障功能在农民的预期中至关重要，也因此进一步制约了农民土地流转的意愿。只有失业保险、医疗保险、养老保险全面建立的前提下，农民才能放心地把承包地转让出去，届时土地的生活保障功能也才会真正转化，否则农村土地流转难以全面展开。

（三）农民承包地流转市场难以运作。由于目前的农民承包地还没有完全商品化，因而运用市场机制进行土地使用权转让的操作难度很大。虽然各乡镇建立了土地流转服务中心，但大部分有名无实，只在农经部门挂挂牌子，抓抓数字统计，真正按照市场经济运作要求，充当流转服务媒介、履行服务职能，发挥中介效能的还不多。流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场尚未完全形成，农村土地市场的供求机制、价格机制、竞争机制等运作机制也未形成，市场化操作很难。

（四）农地使用权流转收益难以分配。农地使用权流转的收益涉及土地所有者（集体）、土地使用者、土地经营者、中介商等诸方面的利益，但由于土地权属关系不明确，产权主体不明确，各方应获多少也无标准可言，给流转收益分配也带来困难。目前土地转让收益本身就很少，甚至无收益，这部分收益多数归了土地承包者，土地所有者收益不多。

四、关于推进农村土地承包经营权流转的建议

按照党的十七大和十七届三中全会要求，我们应坚持依法自愿有偿原则，严格执行农村土地承包法律政策，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位。切实做到以下几个方面，全面加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作，推进农村土地承包经营权的健康、有序、规范、合理流转。

（一）建立流转制度，为农村土地流转确立规范。

1.健全农村土地产权登记制度。建议在县一级政府设立专门的土地承包经营权登记机关,规范土地承包经营权的登记程序和内容,以保证其流转的安全有序。[7]农村土地产权登记制度的建立和完善，不仅可以在法律上为所有权人提供更加充分的保障，而且可以以土地资产抵押，为所有权人提供更多的融资手段。这样，能够使农村的土地真正“盘活”，使最有价值的土地资产，走向市场，从而更好地维护农民的权益。

2.健全农村征地制度。一是要制定符合农村土地资源优劣的补偿办法和标准，确保被征地农民土地收益最大化。二是认真落实征地补偿费用。确保征地补偿安置费用足额到位，专款专用。三是妥善解决失地农民的再就业问题。优先安排被征地农民就业和再就业培训工程，通过多层次、多形式的职业培训，提高被征地农民的就业本领。四是创设城乡统筹的“置换安置”政策制度。部分农民的宅基地可由政府土地服务中心或农村土地专业合作社“打包”收购，然后用于边远贫困山区或高山地区人口梯度转移的“置换安置”。

3.规范土地流转程序。目前应重点做好以下四方面工作：一是推行流转合同规范文本。要按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的要求，抓紧制定规范统一的流转合同文本，争取尽早使用由省级统一规范的流转合同文本。二是认真指导流转合同签订。要根据农民的需要，及时指导合同签订，同时开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。三是积极开展流转合同鉴证。乡(镇)农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度，明确专人负责这项工作。对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理。四是健全登记备案制度。乡(镇)农村土地承包管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。[1]

4.建立农村土地流转仲裁制度。对农村土地流转合同的执行和纠纷的处理进行跟踪、调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平、公正、合理，维护农民合法权益。

（二）健全服务机构，为农村土地流转培育良好的市场环境。

1.建立土地流转服务中心。逐步建立县、乡、村三级土地流转服务体系，每一个县设立一个服务中心，分别与县、镇农经管理职能部门合署办公；村级建立土地承包经营权流转服务站，落实相对稳定的人员负责此项工作。土地流转服务机构具体组织、协调、指导土地承包经营权流转，开展土地承包经营权流转业务培训、供求信息登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、提供流转合同范本、调解流转纠纷、建立健全土地承包经营权流转档案等，充分发挥服务引导作用，使土地承包经营权从小范围流转扩大到大范围流转，从临时性、个体性流转转变为经常性、整体性流转，以推动合理流转。

2.大力培育土地流转的中介组织。要积极发展市场化的“土地流转交易所”、“土地托管中心”、“托田所”等中介服务组织，为供需双方提供流转平台，提供合同、法律、竞价、风险保障等服务。探索建立和完善为支持土地流转提供资金的银行或金融服务机构等组织，成立“农村用地价格评估机构”，为土地流转提供有效服务。健全土地纠纷调处和仲裁机构，及时化解各种矛盾。中介组织要努力提升土地的价值评估、土地测量、合同管理以及法律咨询等方面的业务能力，从而形成规模化土地流转市场体系。

3.建立农村土地流转信息网络。以乡、村、组为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息采集系统和共享平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理。

4.大力培育市场主体，增强对土地流转的承接能力。扶持壮大龙头企业，将分散的土地集中起来向龙头企业流转引导扶持农村专业合作组织，鼓励城市和外来人才、资本、技术等资源要素向农村流动，参与农村土地规模经营。

（三）完善社会保障体系，为农村土地流转奠定“放心砖”。

农村土地流转与加强社会保障是紧密联系的整体。完善社会保障，促进土地流转，重点应抓好以下三个方面：

1.加快健全农村社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利和社会保障功能。要建立农民社会保险体系，积极实施农民养老保险、医疗保险、失业保险等制度，逐步完善和加大对农村困难群体的救济扶助力度，把保障救济政策落到实处，增强农民离土的安全感和稳定感，消除其思想顾虑。

2.要推行用土地换社保、换医保、换低保等流转模式。探索农民承包地权益转化为养老保险、医保的途径，建立征地农转非人员养老保险、医保办法，鼓励农民将土地流转收入用于参加社会养老保险、医疗保险。切实解决好土地流转农民的就业、住房、社保、就业、子女就学和其他公共服务，引导农民自愿流转土地经营权。

3.大力发展第二三产业,促进产业的多元化发展。农民之所以进行土地流转的一个重要原因就是寻求一种不同的生活方式。通过大力发展第二三产业，为农民创造多种生存条件，使大量的剩余劳动力向城镇转移，从而摆脱对土地的依赖，也能更有效地促进土地的流转。[8]

（四）加强政府引导和服务，为农村土地流转明确方向。

在今后相当长的一个时期，农村土地流转将成为农村改革的重点。因此，科学定位政府角色，加强政府引导和服务，充分发挥政府宏观调控能力显得尤为重要。

1.必须坚持党的土地承包经营权流转政策。党的十七届三中全会《决定》中明确指出：土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，这是土地承包经营权流转的底线。

2.引导土地承包经营权的流转方向。土地流转的方向应尽量与土地利用总体规划相一致，具体来说，一产土地使用权的流转，在经济条件较好的地方应向农业园区和规模化、集约化的方向发展，而在经济条件较差的地方，应鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转；二产用地向工业园区流转，既扩大工业园区规模，又可提高土地产出率；三产流转在严格土地使用条件的基础上，走市场化道路，采用招标、拍卖等形式，进入市场公开流转。

3.加强对流转土地农业用途的监管，确保农地农用。流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。加强对流转面积大、流转期限长且有工商企业参与流转的监督，有效防止改变土地农业用途。正确引导和扶持规模经营主体发展粮食生产，促使流转土地向种粮方向发展。

4.坚决纠正和查处流转中的违法违规行为。要加强与纪检、监察、纠风、司法、信访、国土等部门的沟通协作，完善农村土地突出问题专项治理工作机制，重点纠正和查处违背农民意愿强迫流转等严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。

[1]陈晓华.认真学习贯彻党的十七届三中全会精神切实加强农村土地承包经营权流转管理和服务[EB/OL].中国农经信息网,2009-1-7.

[2]李军波.农村土地承包经营权流转的现状、分析及其法律思考[J].河北法学,2009,（8）.

[3]孙景淼.浙江省农业厅厅长孙景淼在全省农村土地承包经营权流转工作电视电话会议上的讲话[EB/OL].浙江农业信息网,2009-1-15.

[4]李小敏.推进农村土地流转破解保障保护两难[EB/ OL].中国农经信息网,2009-11-5.

[5]李瑞记.当前我国农村土地经营权流转问题研究[J].特区经济,2010,（2）.

[6]刘良军.当前农村土地流转问题浅析[J].中国粮食经济,2010,（2）.

[7]宋朝晖.我国农村土地承包经营权流转法律制度的缺陷及完善[J].农村经济,2009,（9）.

[8]柴振国,袁菲.农村土地承包经营权流转问题探讨[J].河北大学学报,2009,（6）.

责任编辑 姜凤玲

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1003-8477（2010）08-0089-04

高青（1974—），女，中共宜昌市委党校副教授。