新中国成立60年来农业社会化服务体系组织建构回顾及研究述评

2010-04-08杨汇泉朱启臻

华南农业大学学报（社会科学版） 2010年1期

杨汇泉, 朱启臻

(中国农业大学人文与发展学院，北京 100193)

一、新中国成立60年来农业社会化服务体系组织建构的发展概况

(一)改革开放前30年我国农业社会化服务体系的服务组织建构

从新中国建立初期至改革开放前的30年间，我国就已经建立了农业社会化服务体系，并初步形成了“体制内循环”*体制内循环性的农业服务组织是指农业社会化服务体系是农业生产单位内部的一个分工部门，承担着本单位直接生产过程之外的加工、运输、销售、农用品购买等工作。参见樊亢，戎殿新：《美国农业社会化服务体系——兼论农业合作社》，经济日报出版社,1994年出版，第369页。的农业服务组织类型。尽管大跃进和人民公社运动对农业社会化服务体系的组织建构造成了严重冲击，但我国这时期仍建立了从农业的种子、植保、农机到林业、水利、畜牧兽医等较齐全的服务组织[1]。据有关资料统计，建国初期的十几年间，全国的1100多个县已建立了农科所，近2.7万个公社建立了农科站，3.3万多个生产大队近224万多个生产队建立了农科组，而全国的农业技术推广站就达到1.6万多个，配备干部9.4万余人。到20世纪70年代末，全国已普遍建立了“四级 (县、公社、生产大队、生产队)农科网”[2]，农业社会化服务体系的组织架构初步形成。这时的服务组织作为“体制内循环”服务的一部分，不仅被国家所完全控制，还负有协助国家完成工业资本积累的使命，例如供销社服务组织。国家通过供销社采用统购统销方式，一方面向农业有计划地供应农用工业品，另一方面则低价收购派购粮、棉、油、烟、麻、猪等农副产品，利用工农产品的剪刀差，吸取农业资金进行工业化建设。据有关部门计算，1954—1978年，国家通过对农业实行不等价交换方式获取的资金达5100亿元[3]。这时期的农业社会化服务体系建设，囿于服务主体和形式的单一以及计划经济条件下农产品的统购统销，服务的内容和形式往往缺乏弹性，经营缺乏活力和可持续性，服务组织沦为农业生产部门分工的附属机构。

纵观改革开放以前我国农业社会化服务体系的发展历程，我们可以看到，在依靠“一大二公”的集体化道路的农业现代化建设思路影响下，我国农业社会化服务体系建设也试图依靠建立集体性生产组织来展开，但实践证明，这不仅不符合我国当时生产力水平和农业的发展状况，也难以达到我国的农业发展战略要求。到改革开放前期，随着人民公社的解体，农业社会化服务组织再一次受到冲击，不少地方的农业社会化服务组织更是面临“网破、线断、人散”的风险[4-5]。在此背景下，国家把农业社会化服务作为稳定农村农业生产的重要措施，开始着手对农业社会化服务的组织建设进行调整，一大批新的服务组织主体应运而生并迅速发展。

(二)改革开放30年以来农业社会化服务体系的服务组织建构

改革开放以来的30年间，随着人民公社的逐渐解体和市场经济的快速发展，特别是随着农业商品化和专业化程度的提高，农村开始实行以家庭承包责任制为基础的双层经营体制，农户重新成为农业经营发展的基本单位。由于农村人多地少，农户的平均经营规模很小，加之农村市场经济体制的建立，农业的进一步发展迫切要求大力发展农业社会化服务体系，以克服家庭经营的弊端，推进农业的现代化。这时期的农业社会化服务体系不仅作为一个独立概念被提出[注]1983年，我国农村一些地方成立了农业服务公司，媒体在报道中使用了“专业化服务”的概念；1984年11月，党中央文件《关于1948年农村工作的通知》指出：“加强社会服务促进农村商品生产的发展……。”这里使用的概念是“社会服务”、“商品生产服务体系”；1986年中央1号文件《关于1986年农村工作的部署》中指出：“农村商品生产的发展，要求生产服务社会化。”以后陆续出现“系列化服务”、“一体化服务”等提法。1990年12月《关于1991年农业和农村工作的通知》中首次提出农业社会化服务体系的概念：“农业社会化服务，是包括专业经济技术部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农、林、牧、副、渔各业发展所提供的服务……稳定完善以家庭联产承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系。”，而且开始了由“体制内循环”向“体制外循环”的转化[6]，主要表现在：

一是农业社会化服务组织出现了向多元化服务主体方向发展的趋势，即由改革前的国家涉农相关服务机构一家独办，向现在的多渠道、多元服务主体共办转变。随着改革开放后农村生产力的发展、农业服务需求和供给的扩大，各种服务主体也有了较快的发展。目前，国家兴办的农业服务组织已成为一个庞大的队伍[注]其中有农业系统的基层农技、畜牧、水产、农机、经管等万个服务组，约近20万个组织，林业系统的基层林技推广、种苗、森林病虫防治检疫、林产品购销等服务组织3.8万多个，水利系统的设计施工、物资供应等服务组织4.8万个，半官半民性质的供销合作社有经营服务网络100多万个。还有许多合作、集体或个体性质的服务组织(目前还处于发展阶段，缺乏统计资料)。这些庞大的服务组织和队伍，不同程度地参与了农业生产的某些活动，成为农业生产过程中不可缺少的部分。详细资料参见王西玉等主编：《中国农业服务模式》，中国农业大学出版社,1996年出版，第13页。。同时，不少地方如江浙等地，开始逐渐打破原有部门或行业垄断的界限，建立综合性的合作服务组织。各地不断探索和形成适应当地社会经济发展水平的服务组织主体和方式，即使在同一地区内部也允许有不同服务组织和服务方式存在，共同推进农业社会化服务体系的前进；另外，服务主体和服务对象的经济关系由无偿服务，到逐步向以市场机制为主的有偿和无偿服务并存发展。

二是农业社会化服务组织的主体层次从上到下逐步延伸，由上世纪50 年代初的县级到乡镇级，再发展到目前的行政村一级。农业的公共产品特性决定了农业社会化服务体系建设的公益性，而我国政府已将农业的社会化服务体系作为实施科教兴农战略的重要载体和实现农业市场化、国际化的重要依托力量。尤其是在中国加入WTO后，政府基于农业的“绿箱政策”更是将发展为农民提供无偿或低偿服务的农业社会化服务体系，作为政府管理服务的一项重要的公益职能和职责[7]。在国家力量的主导下不仅在乡镇一级设立农技站、农机站、林业站、畜牧兽医站等，提供以良种供应、技术推广、气象信息和科学管理为重点的服务，而且在村级集体经济组织开展以统一机耕、运输、排灌、植保、收割等为主要内容的服务。

三是在经济所有制性质上，由单一的政府涉农部门所组成的公有制经济成分向个体服务、私营服务等多种经济成分并存转化。一些农村地区性的服务经济组织为了加强统一服务和自我完善兴办具有混合性质的社会化服务组织，进行横向地经济联合，由国营、集体、个体多种经济成分一起投资联办服务组织。

二、农业社会化服务体系的服务组织分类和目前存在的主要问题

(一)农业社会化服务体系的服务组织分类

针对新中国农业社会化服务体系60年的组织建构实践，国内学者纷纷从不同的角度对农业社会化服务体系的组织结构和主体分类作了探讨。通过对已有文献资料的梳理[注]许多学者从不同角度对农业社会化服务的类型进行了分类，如陈月如按照社会化服务组织的所有制性质将其分为全民所有制和集体所有制的两种服务组织；马能泽依据农业社会化服务体系的服务实施主体的行为、组织形式等标准，提出由国家经济技术服务部门、乡村集体经济服务组织、民间三个层次组成的服务层次结构；罗芸、中南财经大学农经系课题组、郑文俊等和汪春霞等将农村农业社会化服务体系的组织形式和服务主体分为国有服务主体、集体服务主体、联办服务主体和农户自办服务主体；仝志辉从农户的经济运行的角度，将农业社会化服务体系分为两大类：一类是公共服务，指那些对一个农户来说具有外部效益和社会效益的事情，如农田水利基础设施建设、气象服务、道路建设等；另一类是对农户经营的市场性质服务，如生产要素购买、生产作业、农产品销售等。，农业社会化服务组织可分为以下四类：第一类是由政府涉农部门和国家技术部门兴办的服务组织，主要有农技站、林业站、农机站等等以良种供应、技术推广和科学管理为重点的、提供公益性服务的组织；第二类是脱胎于原人民公社生产大队的村集体经济组织，制度设计的主要职能是统一购销种子、化肥等服务，统一机耕、机翻、机播等作业服务以及一定的社区公益事业服务等；第三类是以盈利为目的、与农业生产者处于平等地位的公司性质的服务组织,它们一般以自身利益最大化为目标,为农民提供运输、加工、销售等方面的有偿服务；第四类是农业生产者自发组织起来的各类专业合作社、专业协会和产销一体化的服务组织。

(二)农业社会化服务体系目前存在的主要问题

如上所述，农业社会化服务体系是一个多种经济成分、多渠道、多层次的社会服务组织。由于各组织主体之间在服务领域、服务范围、服务的内容和地位作用等方面各不相同，相互之间缺乏有效的组织协调和相互配合，加之政府的地方保护主义、部门条块分割、管理职能的交叉重叠、职责不清等因素的影响导致了农业社会化服务体系组织主体建构先天存在诸多问题，主要表现在：

一是政府涉农的服务组织主体存在“部门化”[注]高新才(1995)、中南财经大学农经系课题组(1996)和仝志辉(2007)等较为系统总结了政府农业社会化服务体系管理的“部门化”问题，他们认为各部门在中央一系列强调农业社会化服务体系的文件精神下，各自制订加强对农服务的措施，在同一部门或机构内部又下设多个经济实体和服务站，从而形成了部门化的多主体提供格局，在促进服务专业化的同时，也造成各种服务之间不能有效衔接。问题。服务组织和机构之间缺乏密切合作、有机联系，服务组织与农民未形成利益共同体，而且这种体制上的不顺，使支农资金条块分割、社会化服务体系结构紊乱。其后果是造成农业服务部门化、层级化的服务组织主体之间受部门利益驱使竞相进入利润高且缺乏有效监管的服务领域，难以进行有效监管和规范。

二是村集体服务组织“统”的功能不足。中南财经大学农经系课题组[8]、李炳坤[9]等学者认为，由于村集体服务组织在农村的主体地位并不明确，加之经济不发达地区村集体自身的经济实力往往薄弱，缺乏内部管理制度，致使村集体服务组织自身难以发挥“统”的功能，从而弱化了其应有的指导、协调农户生产的服务功能。

三是因各类服务组织“盈利服务相互争抢、对亏损服务相互推诿”所导致的非盈利服务组织的缺位。一些学者如夏英[10]、蔡家福[11]、刘胤汉和刘彦随[4]等从服务组织的发展状况出发，认为各类服务组织因其自身大多规模小、承担风险的能力弱，为了发展和生存它们不得不选择那些能为其带来高经济效益的项目进行服务，而这往往容易造成服务组织提供的服务内容、服务方向与农户的真正需求相脱节；另一些学者如郭翔宇[12]则从服务组织与农户的利益联结角度出发，认为我国大多数农村仍处在从自然经济向商品经济过渡时期，农业服务市场还不成熟，在此基础上形成的企业性质的服务组织大都官民不分，其所开展的有偿服务受市场等外部因素的影响较大，因而与农户的结合不牢固，在发生经济利益冲突时，有些服务组织甚至为保障自身利益而不惜牺牲农民利益。

四是针对农业社会化服务体系组织建构的宏观管理扶持政策和法律制度不到位。农业社会化服务体系的公益性决定其迫切需要政府的扶持和保护，但实际上农业社会化服务体系无论是在政府投入支持上(如税收、财政)，还是在相关法律政策制度扶持上都明显不足。不少学者[11,13-15]提出，政府对农业服务的投资不足，农业服务经费的短缺是制约农业社会化服务建设发展和组织主体发育的一个根本性问题，加之现阶段农业服务组织的自我积累能力很差，仍然主要依赖于政府拨款，但支农资金往往满足不了农业发展的需要，致使农业组织的服务功能单一，所提供的服务质量不高。还有一些学者从政府服务政策的扶持角度出发，强调政府在农业社会化服务体系建设中的法律制度建设也比较滞后，而由于法律和相关的法制不健全，农业社会化服务体系建设在我国农村许多地方还相当不规范，很多工作都还没有纳入法制化的轨道。

另外，农业社会化服务组织地区发展的不平衡性也是值得关注的一个问题[1,5,8-9,16]。社会经济发展水平对农业社会化服务体系的组织建设往往具有决定性意义。从全国范围来看，由于地区之间经济发展水平参差不齐，因而农业社会化服务体系的组织建设也呈现出地区的多样化的格局和发展不平衡的特点。这种不平衡性的突出表现就是不同地区间在组织结构上的差异。

三、农业社会化服务体系的组织建构思路

(一)统一主体和多元主体：农业社会化服务体系的组织建构思路

围绕如何建立与家庭经营相适应的农业社会化服务组织，许多学者已作了详实的研究。根据已查阅的文献，目前学术界对农业社会化服务体系的建构思路主要有以下三种：

第一种思路认为，农业社会化服务体系的组织主体应该是统一的，即统一主体思路。如樊亢和戎殿新[6]认为农业社会化服务体系的主体应为涉农的政府部门，但其不再是以“包办婚姻”的方法将其下属服务组织作为农业社会化服务体系的附属或辅助机构,而是应在转变观念的基础上，以市场机制、商品交换为基础，将自身作为对生产发挥组织、协调和引导作用的组织，从而实现从“体内循环”向“体外循环”的转变；服务组织的主体即使做不到在全国范围内农业社会化服务主体的统一，但在一个较大的范围内还应该是统一的。这样做的好处，一是在强调综合配套的农业社会化服务体系建设要求背景下，有利于协调解决农业各种服务环节因“盈利性的服务相互争抢、对亏损性服务相互推诱”而造成的服务“断环”现象；二是统一主体可通过自上而下的方式，打破地方保护主义、部门条块分割等，高效率协调基层各服务组织主体之间的关系，从而在制度设计上达到多主体平等参与。

第二种思路是基于多元主体参与的农业服务组织思路，这种思路主张服务主体应从主要由政府、农业事业单位向政府涉农部门、事业单位、企业、合作社、协会、农户等多主体发展。如王西玉[1]根据不同服务组织主体同农户的关系，认为多元服务组织主体可以分别由社区组织、合作组织、政府、批发市场和企业等主体承担；汤锦如[5]和郭翔宇[12]则提出了以“村集体或社区经济组织+农户”为基础，以“合作经济组织+农户”为主导，以“政府+农户”为依托，以“公司+农户”为补充的多元化农业社会化服务组织发展模式；黄佩民[15]从明确农业社会化服务组织的产权关系角度，主张将产权关系不清的多元服务组织实体与行政部门彻底脱钩，以达到杜绝腐败温床和使多元服务组织实现独立、自主经营的目的；黄青禾[17]和胡庄君[18]等人认为政府没有足够的资金和精力单独推动农业社会化服务，需要多主体共同参与。农业社会化服务的多元组织主体有其自身特点，各组织主体参与到农业服务中，不仅利于克服“政府部门的利益垄断”，发挥各类服务组织的优势，互相补充，扬长避短，而且多元组织主体也可以及时满足农民生产经营中的各类服务需求。

第三种思路是以某一服务主体为主的多元化组织建构。此服务组织建构思路的理由是，以某一服务主体为主的多元化组织建构由于既能发挥统一主体的综合协调作用，又可发挥多元组织主体的广泛性，所以这样不但能及时掌握情况和反馈信息，而且能有效实现各种农业服务组织主体间的互补。如蔡家福[11]主张建立以区域性合作为主体的集体经济组织，使集体经济组织在产生规模效益的生产经营环节上进行统一经营，使以某一服务主体为主的多元化服务组织体系对外能参与市场竞争，对内可有效配置资源和开展合作服务；段大恺[19]在牟平县调研基础上，从农村生产力发展的角度出发，提出建立由县涉农部门牵头，既能充分发挥其“龙头”作用、又能发挥“承转”各服务组织作用的多元服务体系；蒋永穆[20]根据我国地域辽阔、各地经济水平参差不齐的国情，认为任何单一主体都无法完全承担农业社会化服务的众多内容，把农业社会化服务交由某一服务主体为主的多元化服务主体承担，则可根据各地市场发达程度、农业产业化以及社会分工水平，因地因时因人制宜，多形式发展，并相互补充、彼此配合，从而为农业社会化服务体系提供多层次、多形式和系列化的服务。

(二)三种农业社会化服务体系组织建构思路的比较

比较上述三种组织建构思路，第一种组织建构思路主要是借鉴了日本等发达国家农业社会化服务体系的建设经验。实行统一主体确实利于解决农业服务的“断环”现象，然而根据我国国情，实行统一主体的思路存在诸多制约因素，如单一主体能力有限、服务覆盖面窄等，而且其制度设计的初衷——各主体的平等参与，在现实中也缺乏保障。

第二种多元主体的组织建构思路是对统一主体组织建构思路进行反思的结果，其认识到多元主体平等参与的重要性和政府能力的有限性，不失为一种解决问题的方法。但在多主体平等参与情况下农业社会化服务体系的各组织主体必然存在各自的分工和利益诉求。受逐利机制的驱动，这种分工也必然使提供农业服务的各组织主体自顾发展，从而极易造成农业各种服务环节的“断环”现象。

第三种统一主体和多元主体相结合的思路，笔者认为其内含着“权变性”的组织建构思想。其核心思想是不存在“一成不变、普遍适用或最好的”组织结构，组织要依据自身所处的内部和外部环境随机应变，适时调整组织的自身结构和机制。联系我国当下农业社会化服务体系组织建构的实践，本文认为“统一主体和多元主体相结合”的思路正契合了这种“权变性”思想。一方面，该思路注意到了我国各地区市场发达程度、农业产业化以及社会分工水平等服务组织外部环境存在差异的实情；另一方面，该思路依据农业社会化服务组织外部环境的不同，强调组织主体的建构应该因地因时因人制宜，多形式发展，并相互间补充、配合的思想也与“权变性”的理念相一致。以上两点，也决定了统一主体和多元主体相结合的组织建构思路能为农业社会化服务体系提供多层次、多形式和系列化的服务。

四、结语

回顾新中国成立60年来农业社会化服务组织发展的整个历程,我们可以看到我国农业社会化服务组织的建构大致经历了两个阶段:第一个阶段是计划经济时代“一大二公”集体化思路影响下的统一服务组织主体阶段。这一阶段农业社会化服务组织是以农工商一体化的人民公社为主体；第二阶段是改革开放以来，在市场经济不断发展和农户家庭经营重新成为基本生产单位背景下的多元服务组织主体阶段。计划经济时期的服务组织建构思路，不仅忽视了经济发展的规律，而且严重脱离了我国当时生产力水平和农业的发展状况，最终农业社会化服务组织陷入了“网破、线断、人散”的局面；而改革开放以来的农业社会化服务体系组织发展，尽管在经济所有制性质上开始向公有制经济成分、个体私营服务等多种经济成分并存转化，在农业社会化服务组织的层次上也开始从上到下逐步延伸，出现了向多元化服务组织主体方向发展的趋势，但是农业社会化服务体系仍面临政府“部门化”、村集体服务组织“统”的功能不足、各类服务组织逐利而造成的服务“断环”、政府的宏观管理扶持和法律政策缺失、地域间发展不平衡等诸多问题。

面对农业社会化服务体系的诸多弊病，国内学者对如何建构合适的农业社会化服务组织主体，大致提出了三种建构思路：统一主体建构思路、多元主体建构思路、统一主体和多元主体相结合的权变性建构思路。统一主体的建构思路因能发挥统一主体的综合协调作用，从而能较好地协调、统一农业社会化服务的各个环节，但限于我国地域国情的复杂性、单一主体的能力有限性和服务覆盖面窄等原因，统一主体组织建构思路无法为广大农户提供多层次、多形式、系列化的农业社会化服务；而多元主体建构思路，尽管能充分发挥多元主体的服务广泛和互补作用，较好地弥补统一主体建构思路的缺陷，但在多主体平等参与下存在的服务分工和利益诉求，很可能造成非盈利服务的“断环”；第三种组织建构思路是建立在对第一、二种组织建构思路进行反思和综合的基础之上的。从理论层面来看，以某一服务主体为主的多元化服务组织建构思路，能较好地克服第一种和第二种思路的弊端。一方面，以某一服务主体为主，在制度设计上无疑利于发挥第一种思路中所倡导的统一主体的综合协调作用；另一方面，某一服务主体综合协调作用下的多元组织主体，无疑既能更好地根据各地市场发达程度、农业产业化以及社会分工水平，相互间补充彼此配合，又可以发挥第二种思路多元组织主体的广泛性和服务互补性优势。

参考文献：

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