乐永兴 韦嘉燕

论行政强制执行模式及救济

乐永兴 韦嘉燕

我国现行的行政强制执行作为行政强制的重要组成部分，仍存在诸多问题。对中外行政强制执行模式的理论进行对比分析，借鉴和吸收国外的研究成果，加强对行政强制执行模式的研究、探寻行政强制执行的救济日趋重要。

行政强制执行；模式；救济

一 行政强制执行的概念辨析

日本行政法上的行政强制执行，是指行政厅(指有权决定行政主体的意志并向外部表示的机关)对于不履行行政法上的义务者采取强制手段，迫使其履行义务或者实现与履行义务相同状态的作用。[1]葡萄牙认为，行政强制执行是指依据法律规定，在行政相对人逾期不履行行政行为设定的义务时，有权采取强制执行措施的主体采取强制措施，迫使其履行义务，或达到与履行该义务相同状态的行政行为。

我国学者对行政强制执行的概念认识也是见仁见智。代表性的观点有：行政强制执行是行政机关在国家行政管理中对不履行法定义务的当事人用强制措施强制当事人履行义务的行政行为；[2]行政强制执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的公民、法人或其他组织履行其义务的行为；[3]行政强制执行指由于被管理者抵制行政机关的合法行为，不履行行政机关提出的合法要求，行政机关采取强制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行为。[4]

笔者认为，行政强制执行是指特定的国家行政机关和经法定授权或委托的组织，依照法律规定和法定程序对逾期不自动履行行政法规规定义务的行政相对人实行强制手段，以达到行政目的的一种具有行政性、强制性和合法性特征的具体行政行为。

二 行政强制执行的模式

1.各国及地区行政强制执行的模式。

德国和日本采取的行政强制执行的模式为行政执行体制。他们认为，行政机关在执行行政强制执行任务时，必须进行行政上的判断，如果将此任务委托给法院，不但费时，而且存在法院负担过重的问题。

台湾地区的行政强制执行机关是作出行政决定的机关或有管辖权的机关。公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送法务部行政执行署所属行政执行处执行，台湾也在考虑将来在地方建立地方政府的专门行政执行机构。当公法上金钱给付义务人在行政执行处调查财产时拒绝陈述、有履能能力而借故不履行、有逃匿财产之嫌疑等情形时，就有“限制居住及拘提管收之必要”。行政执行处对上述情形可以命令义务人提供相当担保、限期旅行并可以限制其居住，但是“拘提管收”涉及义务人人身自由，行政执行处须向法院提出申请，法院裁定后方可执行。

法国侧重司法执行体制，法国强迫相对人执行行政决定是行政机关享有的一个非常大的“公共权力特权”，并在必要时求助于警察来实现这一目的。行政决定的执行有一系列原则和规则，很多是通过大量判例来确定的。如果行政决定在执行时遭到相对人的反抗，行政机关就可以强制执行。行政机关自己来执行行政决定，并在必要时代替抗拒者执行决定或采取强制手段并在必要时动用警察以迫使相对人就范，而无须事先得到法官的准许。

英国政府并没有特别的固有的强制权，不会因为其作为一个能实行强制执行权力的政府而当然地拥有特殊的权力。也不是说政府当然就没有强制执行权，如果政府要行使强制执行的权力，就必须有法律依据。常见的政府拥有的强制执行权是依法对违法建筑命令建筑者拆除；负责竞争法的政府机构可以在某种情形下进入公司查找该公司进行反竞争活动的证据。其他情形下行政机关的决定如果得不到当事人自动履行，行政机关只能向法院申请执行令，由法院通过司法审查程序决定该项行政决定是否应当执行。

美国也侧重司法执行体制，其将行政命令和执行置于法院的司法控制或司法审查之下，行政义务的实现，除少数情况下是由行政机关来执行外，原则上均通过司法执行方式来进行。[5]美国承继了英国之剥夺和限制公民人身权、财产权的决定只能由普通法院作出的传统，行政决定得不到相对人的自动履行时，义务的实现既可以通过法院司法程序执行，也可以由行政机关强制执行，但这两种方式不是并列的。行政决定的执行在很多情况下，直接地或最终地依赖于司法程序。在多数情况下，行政相对人拒不履行时，根据法律规定可以由行政机关、检察官，或由于不执行行政决定而受到损害的第三人向法院提出申请。当只能以剥夺当事人的自由和财产权作为强制手段时，原则上只能由法院实现，经过司法程序确定。

2.我国行政强制执行的模式。

我国行政强制执行的模式是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法做出的行政处理决定中规定的义务时，如果法律没有授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行。行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。以行政机关自行强制执行为例外是指行政机关行使行政强制执行权必须根据法律规定，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律特别规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。

3.比较与总结。

大陆法系国家当相对人不履行行政义务时，行政机关可以基于行政权予以强制执行，行政命令权当然地包括执行权，行政机关强制执行无需法律特别规定，但并不排斥法院执行行政决定的情形特别是当行政决定涉及义务人人身权利时须由法院强制执行。英美法系国家是以法院执行为主，以行政机关执行为辅的行政强制执行制度，美国多见司法最终决定执行。英美法系国家基本上是法院和行政机关管辖的合理分工以及法院对行政机关有效的监督和制衡的执行体制，但实施执行的机构是行政机关，法院并无执行组织。从我国的行政强制执行的模式运转及与世界上的一些国家和地区相比较来看，我国行政强制执行的模式存在着诸多缺陷与不足，比如强制执行成本过高，法律资源的优化配置不能实现；法院过多地依靠行政机关来实施行政强制执行行为，法外现象影响社会效果；司法权超越行政权等。这说明我国现行的强制执行体制存在着制度上的欠缺。故对我国行政强制执行的模式完善或重构具有重要的现实意义。

4.我国行政强制执行模式的完善或构思。

笔者认为，要想实现行政强制执行的双重价值取向――即提高行政效率和防止行政权的滥用，保障行政相对人的合法权益，应尽快制定《行政强制执行法》，把行政强制执行纳入法治的轨道，同时建议把行政强制执行权归还行政机关，建立行政机关自力执行为主，申请人民法院执行为辅，人民法院对行政机关强制执行进行司法监督的行政强制执行的模式。在这个前提下，构建新的行政强制执行制度才是解决问题的正确思路。我们可以设立一个专门的行政强制执行机关，同时出台配套的法律，该法律中有明文规定哪些行政强制执行可以由普通行政机关执行的，普通行政机关就有行政强制执行权，如果该法中没有规定的，则由专门的行政强制执行机关执行行政强制执行，专门行政机关认为某一行政强制执行由人民法院执行更为合适，则可向人民法院申请由人民法院代为执行。但该模式的实行会导致行政机关权力的扩大，容易侵害行政相对人的合法权益，故应加强对行政机关，特别是专门执行行政机关的监督，引入人民法院对行政机关强制执行进行司法监督的制度。

三 行政强制执行的救济

行政强制执行是迫使行政相对人履行法定义务的行政行为，具有强制性和暴力性，稍有不慎，就会侵害相对人的合法权益。葡萄牙《行政程序法》第151条规定了相对人对行政强制执行不服的，可以提起两种行政诉讼：一是行政强制执行措施超越行政行为界限，利害关系人可以提出行政申诉及行政诉讼；二是行政强制执行措施行为或行动具有违法性，利害关系人也可以提起行政诉讼，只要这一违法性并非是因为正在执行的行政行为违法性而引致。在德国，行政强制执行的法律救济途径因执行客体、措施和机关而异。关于金钱债务强制执行，如果强制执行机关是普通法院或者法院的执行机关，应根据民事诉讼法的规定寻求法律救济。如果是行政机关自行采取强制措施，则执行债务人可以向行政法院提出确认之诉、撤销之诉、给付之诉或义务之诉。日本《行政代执行法》第7条规定，相对人对代执行措施不服的，可申请行政复议，复议程序适用附议法的规定，也可以提起行政诉讼。[6]

在国外，行政强制执行的救济，主要是两个方面，一是司法机关强制执行前的合法性审查(事前)，二是对执行行为中严重违法行为的诉讼(事后)。从理论上说，虽然我国行政强制执行不适用行政复议，但行政强制执行并不是没有救济方式。笔者认为，我国行政强制执行的救济途径有：第一，执行前的救济。行政强制执行前应该依法履行告诫与听证等程序，当事人可以申请中止执行。如有异议，也可以提起行政诉讼。第二，执行中的救济。行政强制执行实施时，当事人如有异议可陈述和申辩，行政机关应当充分听取意见。如果对行政机关自力实施的行政强制执行有异议，可适用前述执行前的救济规定。如果对行政机关申请法院实施的行政强制执行有异议，当事人可以提出要求，对行政决定的事实、理由及依据进行审查。如果要求合理，法院可以作出不予执行的裁定。第三，执行后的救济。公民、法人、其他组织对行政强制执行不服的，有权依法申请行政复议或者提出行政诉讼；造成损害的，有权要求国家赔偿或国家补偿。

[1]朱新力.外国行政强制法律制度[M].北京:法律出版社,2003：92.

[2]张焕光.行政法基本知识[M].山西:山西人民出版社,1986：155.

[3]罗豪才.中国行政法讲义[M].北京:人民法院出版社,1991：139

[4]姜明安.行政法学[M].山西:山西人民出版社,1998：298.

[5]胡锦光.行政法专题研究[M].北京:中国人民大学出版社,2006：176.

[6]应松年.比较行政程序法[M].北京:中国法制出版社,1999：284.

[7]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988：153.

[8]王名扬.美国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988：531.

[9]应松年.行政行为法[M].北京:人民出版社出版，2003：268.

[10]付士成.论行政强制措施及其可诉性[J].行政法学研究,1999，(3):7.

[11]马生安.论我国行政强制执行的模式选择及其程序设定[J].行政法学研究，1997，(3):24.

OnAdministrativeEnforcementandJudicialRemedies

Yue Yongxing Wei Jiayan

Administrative enforcement is an important part of the executive enforcements in China. There are many problems. in the existing administrative enforcement . It is one of the important step to borrow the lessons from judicial experiences abroad and meanwhile it is imperative to carry out the study of different modes of administrative enforcement .

administrative enforcement; mode; judicial remedies

ClassNo.:D912.1DocumentMark:A

王长发 宋瑞斌)

乐永兴，在读硕士，广西师范大学法学院2008级宪法与行政法学专业，广西·南宁。邮政编码：541004

韦嘉燕，在读硕士，广西师范大学法学院2008级宪法与行政法学专业，广西·南宁。邮政编码：541004

1672-6758(2010)05-0045-2

D912.1

A