吴 方 杜学元

我国高等教育管理体制的发展及启示

吴 方 杜学元

改革开放以来，我国高等教育管理体制几经变革，逐步形成了由中央政府统一领导、中央和省级人民政府两级管理、以省级管理为主的管理体制。我国高等教育管理体制近期内不可能有大的调整，但局部的调整却势在必行。高等教育管理体制的变革对于我们进一步深化高等教育管理体制改革具有很好的启示作用。

高等教育；管理体制；发展

高等教育管理体制是指中央与地方政府之间及政府与学校之间管理高等教育事业的权限划分及其关系的设定，规定着国家实施高等教育管理的组织系统、原则、方法和程序等。改革开放以来，随着我国政治、经济及教育事业的不断变革，我国高等教育管理体制也几经变革，走过了30年不平凡的历程。

一 高等教育管理体制发展历程

1．高等教育管理体制的调整恢复阶段(1978-1985)。

文化大革命之后，党和国家对政治、经济、教育等领域进行了全面的拨乱反正，使得教育事业逐步得到恢复和发展。1978年2月，国务院提出：“为了加强各部委对面向全国和面向地方的全国重点高校和非重点高校的领导，必须调整其领导体制，少数院校由相关部委直接领导，多数院校则由相关部委和省级双重领导，以省级领导为主。”1979年9月18日，中央转批教育部的《关于建议重新颁发〈关于加强高校统一领导、分级管理决定〉的报告》，重新恢复了1963 年确定的“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的体制。全国普通高校中，少数直属于教育部，一部分隶属于国务院有关部委，大部分隶属于各省、市、自治区。接下来，各部委和各省级政府对各自所属高校的管理体制进行了调整，使得我国高等教育逐步恢复了“统一领导、分级管理”的管理体制。这一管理体制的恢复，有力地促进了我国高等教育事业的发展。

2．加强地方的管理权限，扩大高校的办学自主权(1985-1992)。

1985年5月27日，中共中央颁发了《关于改革教育体制的决定》(以下简称《决定》)。《决定》中尖锐地指出了我国高教管理体制上存在的弊端，为此明确提出：在国家统一教育方针的指导下，积极扩大高校的办学自主权，增强高校同社会生产、科研等方面的联系，促使高校提高主动适应社会变化和经济发展能力。国家及其教育管理部门要改变对高校统得过多的现状，加强对其宏观指导和管理。《决定》还明确赋予高校在执行国家的政策、法令、计划的前提下，有权在计划外接受委托培养和招收自费生等7个方面的自主权。①在《决定》的指引下，拉开了新时期我国高等教育管理体制改革的序幕。此后，国务院于1986 年3月颁布了《高等教育管理暂行规定》，对扩大高校在教学、科研、经费、人事等七个方面的自主权作了具体规定，同时还分别对国家教育委员会、国务院有关部门和地方政府的管理权限作了具体规定。

3．中央与地方政府两级管理，以地方统筹为主，条块有机结合新体制(1992—)。

党的十四大之后，我国进入了市场经济体制新阶段，原有的与计划经济体制相适应的“条块分割”的高等教育管理体制暴露出它的弊端，新一轮高等教育管理体制改革逐步拉开序幕。1993年中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，高等教育要改革办学体制，必须以“共建”为主要形式，打破条块分割的管理体制，从而逐步走向条块有机结合。1995年7月，国务院转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，提出:“要抓好高等教育管理体制的改革，必须实行中央和省、市、自治区人民政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹为主，条块有机结合的新机制。”1998年11月，在扬州召开的高教体制改革经验交流会上，李岚清把原来的“共建”、“合作”、合并”、“协作”和“划转”5种改革形式归纳为“共建、调整、合作、合并”的八字方针，全面部署了加快改革步伐、加大改革力度、推进全面改革的任务，我国高等教育管理体制改革进入了一个新的阶段。

二 高等教育管理体制的发展趋势

随着人们对高等教育发展规律认识的不断深入，为了适应政治、经济的发展而简单地把高等教育政治化和经济化的现象将不会重演。高等教育管理体制改革将与政治体制、经济体制保持适度的张力，不会再像改革开放前出现巨大的反复，而是要保持相对的稳定和平衡，近期内的发展主要是具体落实一些内容。

1．真正做到“条块结合”，优化高等教育资源配置。

高等教育领域内的资源配置应该体现公平性和秩序性，反对随意性。国家对重点大学与一般高校、民办高校都要一视同仁，引进市场机制，吸引更多的民间资本注入高等教育，激发大学间的良性竞争。资源配置中更要注意防止国有资产流失和变相流失，防止各种制度上的漏洞导致的腐败。

目前，如何解决高校管理权下放到地方后造成的教育资源不均衡和浪费问题，已迫在眉睫。对于那些原来隶属于教育部管理行业特色明显的高校，不能因为下放到地方而把它们完全地方化，相反，教育部应加大统筹力度，使它们在人才培养、社会服务等方面既面向地方发展的需要，也面向全国的需要，真正做到“条块结合”，优化高等教育资源配置。

2．真正落实高校的办学自主权。

办学自主权是政府与高校之间权利与责任的分割，高校和政府事实上处于不对等的地位,政府占有资源的支配权，这种分割自然将以政府利益为主，再加上既得利益者的不作为，办学自主权难以使高校得到实惠。在高等教育管理体制框架下，真正落实高校的办学自主权日益迫切。实践证明，无所不在、无所不包、无所不管的全能型政府不是最好的政府。因此，我们必须摒弃全能型的政府观，重新定位教育管理部门的职能，落实并扩大高校的办学自主权。

《高等教育法》赋予高校独立法人地位，赋予高校七项权利，但在实践中仍然存在办学自主权受阻的问题。下一步的改革重点就是如何落实这些自主权，还学校以真正的办学自主权。政府方面，不该管的要放权给学校，只需管好自己该管的，从宏观上对高校进行调控。高校方面，增强自己的责任心，充分行使办学自主权。

3．转变政府的管理职能，实现管理手段的多样化。

长期以来，我国政府对大学的管理都是以直接管理为主，这在一定程度上限制了学校自主权的实施，政府的管理要从直接管理变为宏观管理。从直接到宏观，不是政府职能的削弱，而是在另一层次上的加强。政府在行使管理权时要坚持以下两点：首先是不能不管，不管，就未尽到应尽的义务；不管，就未履行应承担的责任；不管，教育事业就易于失控。其次是不能统管，统管，大学必然产生依赖；统管，大学难以自立，统管，大学就不可能形成特色。

在我国，传统的行政指令、计划等管理方式依然是有效的管理手段，但更应该加强法律、拨款、评估等手段，实现由单一的行政手段向多种手段的综合运用。强化政府的服务意识，通过协商、沟通、信息与咨询服务提高管理效率，实现管理手段的多样化。

三 高等教育管理体制改革的启示

1．要以遵循教育规律作为基本原则。

教育的发展需要与国家政治、经济的发展相互协调，但不能以政治规律或经济规律替代教育规律，更不能以经营政府机构或企业的方式来管理高校。高等教育管理体制的改革理应以教育规律作为首要遵循的原则，在这方面我们有过沉痛的教训，如文化大革命期间强调教育要为政治斗争服务，违背了教育规律。就是在改革开放后, 也曾经一度出现偏差，高等教育为社会主义现代化建设服务，被理解为单一地为经济建设服务，适应经济建设，就是搞创收，就是市场化和产业化，一切向钱看。结果造成教师、学生、领导对教育教学重视不够，投入时间和精力不足，严重影响了教育质量。历史经验告诉我们，高等教育管理体制的改革必须以教育规律作为首要遵循的原则。

2．协调好中央和地方的关系。

回顾改革开放以来我国高等教育管理体制的发展历程，我们可以看出，在很长一段时期内，中央与地方的权利划分不是很明确，中央教育主管部门管得过多、过细。同时地方享有的一些权利也得不到落实，地方在很大程度上受限于中央的管理，管理缺乏灵活性，不能够充分体现地方的特色，导致了高校千篇一律的办学模式和管理方式。这种中央集权的管理体制不利于发挥地方参与办学的积极性，严重削弱了高等教育的办学质量。

在以后的高等教育管理体制改革中，必须协调好中央和地方的关系，明确它们之间的权利划分。具体体现在以下三个方面：第一，中央要将更多的管理权下放到地方，在下放的同时还要保有对地方的领导和监督。第二，以地方政府的管理为主，扩大地方的管理权限，充分调动地方参与办学的积极性。第三，由于我国高等教育发展存在着地域上的差异，发展极不平衡，国家在对地方的管理上，切忌“一刀切”，必须因地制宜，分类指导，保障各地高等教育协调发展。

3．解决好政府和大学的关系。

在我国，高校在传统上是依附或从属于政府的，大学的生存离不开政府的支持，二者之间始终存在着千丝万缕的联系。虽然在改革开放后，大学开始拥有某些办学自主权，但总的说来，大学所获得的办学自主权仍然十分有限。一方面，大学并未获得自主办学所必须的足够的权利，在自主办学上还存在着很大障碍；另一方面，这些十分有限的权利并非为所有的大学所享有，重点大学和普通高校拥有的权利悬殊较大。

在政府与大学的关系上要协调好三个方面:一是要扩大双方的权利，使双方都能充分发挥自己的优势，在改革中尽量防止教育资源的浪费；二是变换教育行政部门的职能，从直接管理变为引导、服务、监督或协调，在有限度的前提下赋予大学更多的自主权，同时增强大学的社会责任感；三是完善政府的调控方式，充分利用行政命令以外的方式协调高等教育的发展。冲破过去高度集中的管理体制的束缚，构建一个全新的高等教育管理体系。

4．加强法制建设。

高等教育法制建设是现代大学准确定位的基础和保障。我国目前的问题是有法律没有制度，高等教育法制建设还不能适应当今瞬息万变的形势。首先，1998年颁布的《高等教育法》严密性不够，对教育行政部门的责任和义务没有做出详细具体的规定，缺乏必要的约束力；许多规定如经费问题、管理体制问题等缺乏具体说明，界定标准不明，可操作性不强。其次，法规间的配套性差，《高等教育法》在不少条款中有授权性的规定，如“按照国家有关规定”，而在实施中，所需依照的规定还没有制定。再次，大学在教育活动中享有的权利缺乏相应的保障机制，《高等教育法》虽然赋予了高校众多权利，但没有规定保障这些权利最终实现的途径，一旦权利被侵犯，高校没有有效的途径来维护自己的权益。通常是，上有政策，下有规定，“法”在中间，无“法”作用。

在高等教育管理体制的改革进程中，我们要从广义的社会角度、高校角度而不是从具体的政府角度规范法制。而且高等教育法制体系不是一劳永逸的，现行的《高等教育法》，还需要不断修正、补充和完善。所以说，建立健全高教管理体制，我们必须加强高教的法制建设。

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OnEvolutionofChina’sHigherEducationManagementSystem

Wu Fang Du Xueyuan

Since the reform and opening up to the outside world , China's higher education management system has changed a lot and gradually developed a management system which is performed under the unified leadership of the central government, managed by the central and provincial government and giving priority to the provincial People's Government . But it is imperative to adjust the current management system partly. Reform of the higher education management system have a good inspiration for us to further deepen current higher education management system.

higher education；management system; development

ClassNo.:G64DocumentMark:A

陈砚秋 蔡雪岚)

吴方，在读硕士，四川省教育发展研究中心2009级，四川·南充。邮政编码：637009

杜学元，博士，教授，西华师范大学，四川·南充。邮政编码：637009

1672-6758(2010)05-0011-2

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