陆波

（常熟理工学院 机械工程学院，江苏 常熟 215500）

我国对教师权利的关注始于20世纪90年代，随着《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国教师法》（下文称《教师法》）的颁布与实施，学者们对《教师法》第七条规定的我国教师现阶段的六项权利①均有较详细的叙述和探讨。1998年教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》后，学者们又开始了对教师聘任制的研究，认为应对聘任的诸多问题作出具体细致的法律规定。2001年，李晓燕、杨汉平等学者对我国教师权益范畴、教师权利的保障、教师在教育法律关系中的权利义务、教师法律责任、教师权利的救济作了比较深入的论述。［1-2］2003年，北京大学推行人事制度改革试点，开始实施高校教师聘用制，掀起大的风波，学界对聘用制介入高校褒贬不一。针对因此引发的各种权利纠纷，学者们开始从不同的视角对高校教师权利救济机制展开研究。朱应平谈到了我国教师申诉救济手段难以突破的原因，并提出通过立法解释对《教师法》第39条第1款规定的“申诉”作出扩大性的解释。［3］何斌提出大陆法系国家公立高校属于公务法人，高校与教师之间的关系属特别权力关系；文章对高校教师管理纠纷和高校内部管理规章制度的性质进行了法理分析，并从这一角度对高校管理中存在的问题提出了自己的意见。［4］大多数的研究都是在聘用合同的前提下，从教师与学校关系的变化出发，对高校教师权利救济的问题进行了分析；但对如何从制度上克服弊端，从根本上保障教师权益，构建完善的教师权利救济机制，并未有深入的论述。

一、现行高校教师权利救济机制分析

目前，高校与教师纠纷的权利救济途径主要是教师申诉、教育行政复议和教育行政诉讼。教师申诉制度是一项专门性的权利救济制度，是一种非诉讼意义上的行政申诉制度。教育行政复议是以教育行政争议为处理对象，教师不服教育行政机关的具体行政行为，认为该行为侵犯其合法权益的，就产生了教育行政争议，教师可向相关行政机关提请复议。教育行政诉讼作为一种教育行政法律救济手段，是由教师向人民法院提起诉讼，人民法院依照法定程序作出裁判的一种活动。它对争议的判断和处理是最后的和最具权威的。［5］1995年10月6日，国家教委印发的《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》（以下简称《实施意见》）对三者的关系做出了说明：“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”

（一）教师申诉制度

教师申诉制度是指教师在其合法权益受到侵害或对学校处理不服时，依法向主管的行政机关申诉理由，请求处理或重新处理的权利救济制度。［6］482我国《教师法》第39条对此有明确的规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”这是宪法关于公民申诉权利规定在教师身上的具体体现，但从实践运作情况来看，我国教师申诉制度存在着许多不完善之处：受理部门不够明确、申诉处理决定的形式规定不尽完善、申诉制度部分程序规范缺失、申诉后救济渠道的封闭等。以2004年北京朝阳区社区学院教师孟娟向区教委提出申诉［7］一案为例，北京朝阳区教委从一开始的“不受理”到“电话告知受理”等一系列事实中，均体现了教师申诉制度不健全，现实中教师的申诉权难以得到保障。

（二）教育行政复议

教育行政复议是指教育行政机关或个人在行使教育行政职权时，与作为被管理对象的相对人就已生效的具体行政行为发生争议，根据相对人的申请，由该教育行政机关的上一级行政机关，对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种法律制度。《教育行政处罚暂行实施办法》（1998年）第31条规定：“当事人对行政处罚不服的，有权依据法律、法规的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。《实施意见》里也有相关教育行政复议的规定。教育行政复议制度作为行政系统内部的监督和纠错机制，应成为一条重要的救济途径。但遗憾的是，目前的教育法律法规只是规定了教育行政部门对教师做出具体行政行为的复议，对于教师与高校发生纠纷寻求行政复议救济的权利，现行法律原则上没有赋予，虽然《实施意见》对《教师法》做了补充说明，赋予了教师行政复议的权利，但这个仅仅是国家教委办公室的规范性文件，能否作为教师请求行政复议的救济依据尚需探讨。

（三）教育行政诉讼

教师的行政诉讼是指教师认为其合法权益受到教育行政机关的侵犯，向人民法院提起诉讼的制度。但由于高校与教师之间还是一种行政管理意义上的关系，学校领域中的纠纷有其独特的属性，不一定全部适合于司法审查。司法审查权作为一种救济手段，对于高校内部管理引起的纠纷应介入到何种程度，目前相关法律法规并无明确的规定。此类诉讼案件尽管缘起不同，但最终无外乎一种结果：被法院以不属于自己的受案范围为由而不予受理或驳回起诉，致使许多教育纠纷陷入僵局，教师的权利得不到应有的救济。

综上所述，目前现存的三种救济机制都存在弊端，往往忽视了高等教育的多元性和特殊性。即高校不仅仅具有行政权力以及平等的民事行为，还有一种非权力的权威存在——高校学术权力。由于学术问题的专业性和技术性，司法审查的不适当介入会对高校学术研究产生负面影响，从而损害高校的办学自主权。所以，无论是教育行政机关还是人民法院，对于学术纠纷都望而止步，作为纠纷当事人一方的高校也就由此筑就了一道对抗审查的防线，纠纷的解决便出现了“空隙”。因此，需要引入一种具有专业性、中立性和综合性的纠纷解决机制——教育仲裁。

仲裁是仲裁机关根据双方当事人的协议或有关的法律规定，对双方发生的争议，以第三者身份进行调解，作出判定或者裁决的一种法律制度。《中华人民共和国仲裁法》已由第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议于1994年8月31日通过，自1995年9月1日起施行。教育仲裁是指学校、教师、学生将其在教育过程中发生的有关教育权利义务关系的法律纠纷提交给依法设立的教育仲裁委员会，由其对纠纷进行处理，并作出对双方具有约束力的裁决，从而解决教育法律纠纷的活动和制度。

二、国外教育仲裁的有效开展

仲裁制度滥觞于古罗马。1889年，英国公布第一部仲裁法，以后常设仲裁机构纷纷建立并呈现出全球化趋势。1923年，国际联盟在日内瓦签订了《仲裁条款协议书》，标志着仲裁的法律效力由一国之内拓展到国与国之间。国外教育仲裁制度也渐趋完善，其中尤以美国、法国值得我们借鉴。

（一）美国的教育纠纷仲裁

美国的教育纠纷仲裁，一般适用于教育法律关系主体在平等基础之上形成的法律关系中所发生的教育纠纷的解决。美国高等学校与其教师的关系是一种雇佣合同的关系，学校与教师之间的纠纷主要通过仲裁及其他非行政性的程序来处理。有关此类纠纷，一般发生在教师的招聘、晋升、终身职的评定，以及对教师行为的处理等环节上。教师工会与高校董事会签订的集体协定都明确规定了纠纷的具体处理程序。仲裁首先由双方在所规定的仲裁人选名单中选定满意的仲裁人，双方向仲裁人提交有关的资料、文件等，仲裁人按仲裁协会条例和规章举行听证会，并在规定的期限内作出裁决，该仲裁决定是终局性的，对双方都有约束力。仲裁后不得上诉法院。［8］75

（二）法国的教育系统内部司法制度

法国教育行政部门享有行政裁判权。国民教育部和学区均设有专门机构受理涉及教育的法律纠纷。设在国民教育部一级的，叫国民教育高级委员会。国民教育高级委员会源于拿破仑一世创办的帝国大学审议会，当时它既有司法审判权，又有教育行政管理的参与权。现在，国民教育高级委员会共有81名成员，由国民教育行政部门、政府各部、社会各界、学生家长、教师代表组成。它所受理的案件一般为行政诉讼和纪律惩处的案件。在审理案件过程中，国民教育高级委员会必须遵循由法律规定的案卷递交、开庭审理、裁决等程序。如果法律规定的程序和方法未得遵守，国民教育高级委员会的裁决可被国家行政法院撤销。

上述国外教育纠纷仲裁制度都将教育纠纷的解决限定在教育系统内部，由专门设置的教育仲裁机构进行裁决，无须法院审理。实践证明，这种由专门设置的教育仲裁机构裁决教育纠纷的制度，为解决教育纠纷提供了一条公正、有效的途径。

三、构建我国高校的教育仲裁制度

根据1995年原国家教委发布《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中提出的教育仲裁制度和人事部2000年发布《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中的相应规定，国家可以授权地方人民政府依法设立教育仲裁委员会，负责解决教育纠纷。教育仲裁制度作为一种全新的教育纠纷解决制度，其公正性、效率性、平衡性能够有效避免申诉制度、行政复议制度的缺陷与不足，并能有效弥补教育行政诉讼制度受案范围的局限性和程序繁琐的弊端。

（一）教育仲裁委员会的设置

《仲裁法》第十条规定：“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。”由于教育仲裁是一项专业性很强的工作，根据我国目前的实际情况和仲裁特点，适宜由同级政府设立市、市辖区教育仲裁委员会和省、自治区、直辖市教育仲裁委员会。两级仲裁委员会不存在隶属关系，而是业务指导关系。在法定职权范围内依法独立行使教育仲裁权，对教育纠纷进行公正裁决。借鉴法国高级委员会成员构成特点，该委员会应设立主任一人、副主任二至四人和委员若干，组成人员中要充分体现教育与法律的结合，由教育专家、法学专家、教育管理专家等担任，以此提高仲裁的公正性、科学性、权威性和合法性。教育仲裁委员会的职责是：（1）负责处理管辖范围内的教育纠纷争议案件。（2）聘任具有高级职称的教育专家、法律专家和教育行政管理专家担任专职或兼职仲裁员，并对仲裁员进行管理。（3）领导和监督仲裁工作。（4）总结并组织交流办案经验，向高校、教育行政部门、司法机构提供有关处理教育纠纷的建议。

（二）教育仲裁的受案范围及程序

借鉴美国教育纠纷仲裁的适用范围和程序，可提请教育仲裁的范围主要为教育法律关系主体之间的教育合同纠纷、教育侵权纠纷（民事侵权、教育管理中的侵权、学术纠纷）等。但对于涉及公民身体权、生命权等重大人身权利的案件，不由仲裁机关受理。教育纠纷当事方在协商解决不成的情况下，可将争议提交教育仲裁委员会处理，根据我国《仲裁法》及有关法律的规定，教育仲裁可按照下列程序进行：

1.申请与受理。提出仲裁要求的一方应当在规定的时间内（即受理时效内）向教育仲裁委员会提出书面申请。教育仲裁委员会应当自收到申请书后七日内审查并作出受理与否的决定。

2.案件受理。教育仲裁委员会决定受理后，首先成立仲裁庭，根据纠纷案件繁简、难易程度决定仲裁庭组织形式。一般来说，简单的学校管理纠纷案件由仲裁委员会指定一名仲裁员审理；对重大、复杂的学校管理纠纷案件，由三名仲裁员共同审查，学生、教师及学校各方当事人可各选一名承办案件的仲裁员，首席仲裁员由双方共同推举或由仲裁委员会指定。其次，由仲裁委员会工作人员进行调查取证。仲裁庭在查明纠纷事实的基础上，应先行调解，若调解不成功，仲裁庭应当开庭仲裁。

3.仲裁的裁决。教育仲裁庭应在开庭前四天将开庭时间、地点书面通知当事人，当事人拒不到庭或未经仲裁庭同意中途退庭的，对申请人按照撤诉处理，对被诉人按照缺席仲裁。仲裁庭采用对抗式辩论，即在仲裁庭主持下，当事人就已经过仲裁庭调查的事实和证据以及法律法规的使用问题，提出自己的仲裁请求和对对方提出的主张进行辩驳。在辩论结束后，经仲裁庭评议裁决，并按照一定格式制作成裁决书，送达各方当事人。

4.仲裁裁决书自作出之日起发生法律效力，如同法院的判决书，当事人必须执行。败诉方不自动履行的，胜诉方可请求法院强制执行仲裁裁决。法院的强制执行能体现仲裁的权威性，在保证实现当事人权利的同时，也保证了教育仲裁制度的顺利发展。

（三）教育仲裁与司法的关系

对仲裁活动的司法监督，是保障仲裁合法公正的必要条件。由于教育仲裁委员会实行一次裁决制，当事人如不服，在法定期限内，属于人民法院受案范围的可以向人民法院起诉；而对学术纠纷等特殊教育法律纠纷实行一裁终局，裁决立即生效，当事人如不服不得再向法院起诉。但这并不意味着教育仲裁和法院毫无关系，当事人在裁决生效后，可以向法院申请强制执行。国家通过法院对仲裁协议的效力、仲裁程序的制定以及仲裁裁决的执行进行干预。因此，教育仲裁活动具有司法性，是一种准国家司法活动。

随着高校办学主体的多元化，高校办学自主权的逐步实现，建立教育仲裁制度作为衔接申诉和诉讼的重要救济途径是必要和可行的。当然，建立教育仲裁制度需要一系列配套的立法保障：制定一套教育系统内部的《教育仲裁法》作为上位法支撑，并在已有相关教育法律法规中补充包括教育仲裁在内的救济体制；在《高等教育法》中明确高校与教师的法律关系内容和性质以及高校教师的法律地位，为纠纷的解决提供法理依据。

当然，教育仲裁制度设计中还有很多法律问题悬而未决，还需要更多专业人士对此作进一步的探究与思考。

［1］李晓燕.我国教师的权利与义务及其实现保障机制研究［M］.广州：广东教育出版社，2001.

［2］杨汉平.教师与学校权益法律保护［M］.北京：西苑出版社，2001.

［3］朱应平.教师权益法律救济研究［J］.行政法学研究，2000（4）：34-39.

［4］何斌.高校教师管理纠纷的法理分析［J］.黑龙江高教研究，2005（4）：87-88.

［5］范晶波.论我国高校内部管理纠纷的行政法律救济［J］.南京邮电学院学报，2004（12）：26-29.

［6］郑良信.教育法学通论［M］.南宁：广西教育出版社，2005.

［7］邢学波.要求领导公开收入被停职［N］.京华时报，2004-12-09（7）.

［8］吴殿朝，崔英楠，王子幕.国外高等教育法制［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2005.