戴勇坚 周志芳

(上海建纬(长沙)律师事务所,410005,长沙∥第一作者,高级律师)

城市轨道交通立法研究及启示

戴勇坚 周志芳

(上海建纬(长沙)律师事务所,410005,长沙∥第一作者,高级律师)

城市轨道交通立法是轨道交通健康快速发展的法律保障。由于我国没有专项针对城市轨道交通的法律和行政法规,故轨道交通发展较快的城市均采用地方立法的形式,以解决中央立法滞后的问题。各地方的城市轨道交通立法在适用范围、行政管理模式、土地利用和投融资模式等问题上呈现各自的特点。“长株潭”轨道交通的发展是“长株潭”两型社会建设的重要内容,在区域经济一体化的背景下,其城市轨道交通立法也应当体现区域协同的特点,同时应借鉴和吸收其他城市已有的立法经验。

城市轨道交通;立法;物权法

First-author's addressShanghai Jianwei(Changsha)Law Firm,410005,Changsha,China

1 问题的提出

城市轨道交通已经成为我国目前重点发展和投资的领域。在法律和行政法规层面,我国对轻轨、地铁以及磁浮线等新型交通运输的管理和建设等行为缺乏法律规范,仅有建设部2005年8月1日起施行的《城市轨道交通运营管理办法》。该办法主要对城市轨道交通的运营管理、安全管理和应急管理等三个方面的问题作了粗略规定。由于全国性的城市轨道交通立法的滞后,各城市尤其是相对发达的城市,不得不通过制定地方性立法来规范和管理本市的城市轨道交通。经初步统计,目前专门针对城市轨道交通制定地方性法规或规章的城市有:上海、北京、深圳、天津、重庆、南京、杭州、广州、武汉、沈阳。此外,其他获批建设地铁、轻轨的城市也正在积极筹划轨道交通立法。湖南省长沙市的地铁2号线一期工程已于2010年3月份全线动工,相关立法工作也迫在眉睫。我国已经颁布的各城市的轨道交通立法有何特点和差异,对今后发展轨道交通的地区或城市有何借鉴意义,这是值得研究的问题。本文就这一问题进行了初步的探讨,并结合“长株潭”区域经济一体化的背景,对长沙轨道交通立法提出建议。

2 我国各城市轨道交通立法的比较

2.1 城市轨道交通立法的适用范围

建设部颁布的《城市轨道交通运营管理办法》没有对“城市轨道交通”作出定义,而上海、天津、南京等城市的地方性法规均对此作出了基本相同的界定,即“本条例所称轨道交通,是指本市地铁、轻轨等城市轨道公共客运系统”。可见,首先,城市轨道交通是客运系统,这就决定了货物运输不包括在城市轨道交通之内;其次,城市轨道交通具有公共交通的性质,直接为公众提供交通服务,具有公共服务产品的性质;再次,就目前而言,城市轨道交通主要是指地铁和轻轨,但并不限于这两种形式,各地区的立法都采取了开放式列举方式对城市轨道交通进行定义。随着交通运输技术的发展,将来可能有更多的交通方式被归入在城市轨道交通范围之内。例如,《上海市轨道交通管理条例》就将磁浮交通也纳入其适用范围。其中第51条规定“磁浮交通的建设、运营和管理参照本条例执行”。

在适用对象上,建设部的《城市轨道交通运营管理办法》仅适用运营及相关的管理活动,相比而言,各地区的地方性法规或地方政府规章的适用范围更为广泛。尽管各城市的立法在表述上略有不同,例如《上海市轨道交通管理条例》适用于“本市行政区域内轨道交通的规划、投资、建设、运营及其相关的管理活动”,而《天津市轨道交通管理规定》适用“本市行政区内轨道交通的规划、建设、运营、设施保护及相关管理活动”。与上海市的立法相比,天津市的立法不包括投资关系;而南京市与上海市的立法相比,又多了“安全”管理。但是实质上,这些文字表述上的差异并未对各地区的城市轨道交通立法的适用范围带来太大的差异。

2.2 城市轨道交通的行政管理体制

城市轨道交通在行政管理上主要存在两种模式:①由交通行政主管部门负责城市轨道交通的行政主管工作,如上海市和南京市就采取此种模式;②建设行政主管部门是城市轨道交通的行政主管部门,如天津市和重庆市采取此种模式。《天津市轨道交通管理规定》第4条第1款规定:“市建设行政主管部门是本市轨道交通的行政主管部门,负责本规定的组织实施。”

2.3 城市轨道交通的投资模式

城市轨道交通作为典型的基础设施,具有准公共产品特性,是政府财政的投资领域。对于准公共产品而言,政府不仅要作为投资主体之一,更要作为政策的制定者,进行政策扶持,并发挥市场作用,实现有效供给。只有通过政府适当的资金投入及各项政策的灵活运用,才能调动投资方的积极性,最终实现城市轨道交通的快速发展。

对于城市轨道交通的投资管理,各城市的立法都采取了“轨道交通建设资金通过多渠道、多方式筹集,鼓励投资建设和经营轨道交通”的模式。具体而言,这些投资模式包括BOT(建造-运营-移交,还包括其转化形式,如 BOOT、BTO、BOO、POT等形式)、PPP(公私合作经营)、土地与地铁捆绑开发、设立专项发展基金、融资租赁、发行中长期债券、资产证券化等。其中某些投资模式已在实践中进行了成功的运作,有的甚至进入了地方性立法中。如《上海轨道交通管理条例》将轨道交通用地范围内的土地捆绑式开发明确写进立法中。该条例第16条规定:“在城市规划确定的轨道交通用地范围内,轨道交通项目建设单位或者受其委托的轨道交通线路运营单位享有房地产开发、商业和广告等活动的经营权。”

南京的地方性立法中确立了由政府专门设立“轨道建设基金”的模式。南京市财政局于2004年9月发布《南京市轨道交通发展专项基金管理暂行办法》。该办法规定,由南京市财政局专门设立“轨道基金”,并负责筹集、分配、使用和监督管理,并由南京地下铁道有限责任公司负责具体的融资和市场化运作,并且以立法的形式明确保障轨道基金的来源。

2.4 城市轨道交通的土地利用法律问题

城市轨道交通的建设必须依附于土地的地表、地下或地上空间。如果是利用地上或地下空间,则其涉及的法律问题更为复杂。《中华人民共和国物权法》(以下简为《物权法》)对土地空间利用的不同现实需求,规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上以及地下分别设立,从而使以建设为目的利用土地的范围从传统的地表扩大到土地的上、下空间,使土地的上下空间可以单独成为建设用地使用权的权利客体范围。这对拓展建设用地的利用价值具有现实意义,同时也为我国土地的上下空间单独成为用益物权的权利客体确立了法律依据。

作为建设用地使用权之一,空间建设用地使用权的取得方式、使用期限、权利变动等应当与地表建设用地使用权的规则相一致。然而,由于目前《物权法》的相关配套立法尚未完备,2007年10月1日《物权法》生效后,空间建设用地使用权的取得、登记、转让等问题如何真正实施和贯彻还尚未可知。同时,空间建设用地使用权仍有其特殊之处,例如地下空间建设用地使用权在开发和建设地下设施时,可能会影响到地表之上的建筑物或构筑物的地基安全,因此空间建设用地使用权和同一土地上的其他用益物权人的利益如何平衡将是一个值得研究的问题。《物权法》对此仅作了原则性的规定:“新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权。”

上海、天津等市的城市轨道交通立法都对轨道交通用地的用途和利用作了相关规定。例如,《上海市轨道交通管理条例》第10条:“城市规划确定的轨道交通用地,未经法定程序调整,不得改变用途。轨道交通建设使用地面以下的空间,不受其上方土地使用权的限制。”可以看到,上海市的城市轨道交通土地利用管理主要侧重于城市地下空间的规范,而没有考虑到利用城市地上空间的轨道交通的空间利用问题。而且,“轨道交通建设使用地面以下的空间,不受其上方土地使用权的限制”这种表述严格来说是不正确的,应当改为“不受其上方土地使用权权利归属的影响”。同时,由于这些城市的轨道交通立法是在《物权法》出台以前颁布和实施的,因此不可避免地可能存在与《物权法》不一致的地方。例如《上海市城市轨道交通管理条例》规定的“轨道交通项目的建设应当采取措施,防止和减少对上方和周围已有建筑物、构筑物的影响,保障其安全。”这种对相邻或同一土地上的用益物权人的保护程度已经不能符合《物权法》的要求。《物权法》规定的“不得损害”远远比“防止和减少影响”的要求更高。同时,《物权法》中“已设立的用益物权”显然也不仅仅是指上方和周围已有的建筑物、构筑物,还包括尚未开发建设的建设用地使用权、地役权等。

3 各地立法对湖南省轨道交通立法的启示

2007年12月14日,湖南省的长沙、株洲、湘潭(简称“长株潭”)城市群获批为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区,这使得“长株潭”三市长期以来关于经济一体化的自觉实践得到了国家层面的承认。一直以来,交通一体化就是“长株潭”三市融合发展的重要内容之一,为此,湖南省制订了逐步建设长沙市内地铁及“长株潭”城际轨道系统、缩短三个城市空间距离的发展规划。2009年1月,国家发改委正式批复长沙市快速轨道交通建设规划。长沙市地铁2号线一期工程也于2010年3月正式开工建设。与此相对应,为更好地服务民生,发挥“长株潭”城市轨道交通工程在建设和谐社会中的积极作用,将其纳入规范化、法治化进程,制定并出台一部完善而系统的适合于城市轨道交通的地方性立法乃时之所需,迫在眉睫。因此,笔者拟从“长株潭”经济一体化的区域实情出发,结合上海、天津、南京等城市轨道交通立法的经验,立足“长株潭”经济一体化的大背景,对“长株潭”城市轨道交通立法提出相应的一些建议,以期能对建立和完善“长株潭”城市轨道交通立法工作有所帮助。

3.1 适时进行“长株潭”轨道交通立法

建议在条件成熟时,可由湖南省人大或者“长株潭”三市联合进行“长株潭”轨道交通立法。

与上海、天津、南京等城市的城市轨道交通立法不同,在“长株潭”经济一体化的背景下,轨道交通将是跨行政区域的,超越了某一个城市的范围。严格地来讲,在“长株潭”没有融合形成一个统一的行政区划之前,“长株潭”轨道交通不是“城市轨道交通”而是“城际轨道交通”。“长株潭”轨道交通总体投资逾百亿元。如此大规模的财政投入,一旦缺乏统一规划、统一立法,势必将导致规划、建设、运营等各方面的不协调,造成时间、金钱乃至发展机遇上的浪费。因此,从最终形式上看,“长株潭”轨道交通应当采取统一立法的形式。当然,统一立法既可以采取一步到位,也可以采取渐进式的,即首先由长沙市单独立法,条件成熟后,再进行统一立法。

轨道交通立法是采取地方性法规还是地方性政府规章的形式,这是需要考虑的问题。上海市是由上海市人大立法,而天津、南京和重庆都是由市级政府立法。笔者认为,由省市级人大制定地方性法规对城市轨道交通的开发、管理等问题进行规范更为合适。从立法效力来看,地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。在地方性法规和部门规章发生冲突或矛盾时,如果要适用部门规章的,必须提请全国人民代表大会常务委员会裁决;而部门规章和地方政府规章发生冲突时,仅需由国务院裁决。采取地方性法规的立法形式更能避免或减少部门规章的不利影响。

3.2 确立城市轨道交通行政管理权的职责分工

根据中央大部制改革,应相应确立城市轨道交通行政管理权的职责分工。如前所述,对于城市轨道交通的行政主管机构,各地方立法中主要有两种模式:或由建设主管部门为行政主管部门,或由交通管理部门为行政主管部门。在中央进行大部制改革以前,根据国务院的三定方案,交通部负责水路和公路运输、建设等活动的行政管理工作,建设部负责指导城市供水节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等工作,并没有明确对城市轨道交通的管理职责进行分工。这也直接导致地方立法中,轨道交通的行政主管部门存在差异。在大部制改革之后,明确了城市轨道交通的管理权限分工。根据新的职责分工,住房和城乡建设部指导城市轨道交通的规划和建设,交通运输部指导城市轨道交通的运营。因此,长沙轨道交通立法应当根据大部制改革的需要,在立法中明确划定各职能部门对城市轨道交通行政管理职责。即:建设主管部门负责长沙轨道交通的规划、建设,交通主管部门负责城市轨道交通的运营管理和指导。此外,国土、规划、环保等各部门就各自职责管辖内的事项对城市轨道交通实施专项行政管理。

3.3 城市轨道交通沿线土地开发的优先权和建设基金的设立

建议确立城市轨道交通投资商对城市轨道交通沿线土地享有开发优先权,并同时设立政府轨道交通建设基金。

城市轨道交通造价高、建设周期长、运营成本高、投资回报率较低,属于城市公益事业,需要政府投入一定的财政才能够维持正常的运营。但是在政府财力有限的情况下,单一地依靠政府支持和投入也难以使城市轨道交通建设获得较大的发展。因此,通过多渠道、多方式筹措建设资金,鼓励民营资本投资城市轨道交通建设,已成为各个城市发展轨道交通的普遍选择。如上所述,上海市通过立法的形式直接采取了通过授予土地开发权、广告经营权的方式补贴城市轨道交通投资者的经营损失,以鼓励投资。笔者认为,这种投资模式值得借鉴,不但可有效地减少政府的资金压力,而且使城市轨道交通投资者或经营者同时享有轨道交通用地范围内的房地产开发、商业、广告等活动的经营权,可有效地避免因投资经营者不同而带来的相互之间利益冲突的问题。笔者认为,对于湖南省而言,在具体运作过程中尤其在立法中,可以借鉴但不一定要照搬这种上海模式。上海模式的缺点首先在于通过立法形式固定了一种投资模式,反而可能限制自身的选择空间;其次沿线土地开发权授予的非市场化,不利于沿线土地开发实现最佳效率。因此,建议湖南省城市轨道交通立法时可以用赋予轨道交通投资者在同等条件下优先获得城市轨道交通沿线土地的开发权,即赋予优先权的模式。这样,既尊重了城市轨道交通投资者的选择权,也可以引入竞争者,以充分发挥土地的开发效率。

对于南京设立政府轨道交通建设基金的模式,笔者认为非常值得借鉴。为了使政府承担其提供公共产品的责任,以便市民能更好地享受快速的公共轨道交通,立法中应当明确设立政府轨道交通建设发展基金,规定基金的资金来源。具体对于“长株潭”轨道交通建设而言,可以考虑由长沙、株洲、湘潭三市共同设立轨道交通建设发展基金,并明确基金的资金来源。

3.4 城市轨道交通立法与物权法的衔接

应注意城市轨道交通立法与《物权法》的衔接,同时应规范城市轨道交通地上空间和地下空间的开发管理活动。

城市轨道交通的建设主要是利用地上或地下空间,虽然《物权法》确立了空间建设用地使用权,但仅做了原则性的规定,具体如何开发利用土地空间,仍然有待于立法的细化。“长株潭”的轨道交通立法不可避免地要涉及土地空间的具体开发利用问题。而且按照目前拟定的发展规划,长沙建地铁,而株洲和湘潭将会采取轻轨的方式。因此,在土地开发利用的规范问题上,要避免上海、南京等地侧重和局限于地下空间开发的不足之处。立法中不仅要涵盖地下轨道交通的土地空间利用问题,还要兼顾地上轨道交通的土地利用问题。同时,在制定轨道交通立法时必须要考虑到《物权法》的相关规定,并且应当具体细化,以落实《物权法》的规定。例如,对于地下或地上空间建设用地使用权的出让管理、登记管理,以及轨道交通施工项目的审批、施工、转让管理等问题,都应当纳入到轨道交通立法中来。

3.5 邀请有关专家、教授和律师参与立法

为提高“长株潭”轨道交通的立法水平,确保立法质量,建议以省、市政府法制办为主,对轨道交通立法的制订采取广开言路、专家参与的市场化操作方法,邀请有关的专家、教授和专业律师参与立法;组成专家团队,分解立法调研和立法起草任务,使“长株潭”轨道交通立法能在确保质量的前提下尽快完成。

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Rail Transit Legislation and some Enlightenments

Dai Yongjian,Zhou Zhifang

Legal protection is necessary for the healthy and rapid development of mass transit,but specific laws or administrative regulations are not necessarily perfect for China's mass transit.In order to solve the insufficiency of the central government legislation,cities that have built subway usually adopt local legislations with different characteristics on the scope of legislation,administration and management,on land use and other issues,such as investment and financing respectively.The legislation of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban region demonstrates an important aspect of the two-model society conformity,which shall be in accordance with the trend of regional economic integration,and learn the legislative experiences from other cities.

urban mass transit;legislation;property law

DF 416

2009-01-09)