民国前期吉林荒政探究

2010-03-22王虹波

通化师范学院学报 2010年11期

关键词：赈济义仓灾民

王虹波

（1.吉林大学文学院，吉林长春130012；2.通化师范学院历史地理系，吉林通化134002）

民国前期吉林荒政探究

王虹波1,2

（1.吉林大学文学院，吉林长春130012；2.通化师范学院历史地理系，吉林通化134002）

民国时期战乱频繁，政局衰败，经济凋敝，但政府的荒政举措很少，收效甚微。这一时期的吉林荒政亦如此，备荒措施主要体现在义仓的建设上，发挥了备荒救济的重要作用，其它备荒措施几乎很少记载；灾情管理体现在灾况的呈报、派员勘灾和查灾方面；赈务方面主要通过灾时的粮款赈济、物价调控，灾后生产帮扶等政策来缓解灾情。同时，政府官员也极力倡导组织巫术救荒，来达到安定民心、稳定社会的目的。

民国时期；吉林；荒政

荒政是考察政府职能的重要事务，是历代政府的政务之一。民国时期灾荒频仍、战乱频繁、政局动荡，政府的荒政举措极少，使整个社会的御灾能力极差。为了维护其社会的安定，民国前期吉林政府也被迫采取了一些荒政举措，以解民困。

一、仓储备荒

民国时期吉林省的备荒措施也重点沿袭了仓储制，仓储制度是防备凶荒的重要举措，“积谷为救荒之最要善政，需储平日藉补灾时，所谓有备无患者也。”[1]9“故民为邦本，食为民天。若不预筹救济之策，则民食缺乏酿患无穷。”[2]55“按吉林仓储，有公仓、义仓之分。一为军府之屯聚，其纳仓之谷多出于兵丁所耕种，犹有古时军储屯田之意。凡仓官俸薪、兵丁口粮胥取给于兹。而与民无地也，秋后收仓，所谓出陈换新也。由民户按地纳谷，名曰积谷，每年春季放给……”[3]65民国时期战乱频繁，政府无力建设公仓，各地主要以义仓建设为主。

为加强对义仓的管理，各地建立了较为完备的仓储制度。对仓库的设置、修建和维护，仓库管理人员的任用和职责，积谷的征收、存储、保管和使用等各项内容都做了详细的规定。据各地方志资料记载，吉林省各县市如长春、伊通、扶余、永吉、桦甸、镇赉、磐石、通化、东丰、珲春、安图等都先后建立了义仓。其中大量资料显示，长春和海龙两县的义仓管理制度建设的比较好，如“长春县办理积谷详细条规和长春县积谷款生息简章”[2]57-59、“海龙县义仓管理规则实施细则45条”[4]168-179。

积谷征收来源主要是向农户按人头或地亩征收。磐石县“仓储创办于民国三年，经知事提倡按农户抽积仓谷。”[5]124安图县在“民国十六年春，在县城西南隅修筑板房八间成立义仓……按地亩筹粮逐年积蓄以作荒年赈济之用。”[6]71-72；另一主要来源是向当地城乡绅董劝募。对于征收的积谷入仓存放也是其关键环节，各地积谷的存放主要有两种方式，一是存放当地义仓，由仓董直接保管；另一种是分散到当地的殷实富户来代替保管。

积谷的使用是仓储备荒的重要内容，主要用于灾后的赈济，对成灾严重地区实行无偿赈济，拨发积谷维持民食，以解灾时生活之需。对广大灾民如雪中送炭，也是义仓积谷现实功用性的具体体现。“民国十八年，延吉大饥，拟积谷全部十分之二（约四千二百石）以资赈济。”[7]41“民国十八年，拟解积谷款二万四千元，以赈延吉道属各县实黎。”[8]42；积谷还多用来帮扶生产，利用借贷钱谷方式帮助民众度过生产难关，再根据具体情况进行贷息的回收。“永吉县旧义仓于民国七年间开始出贷，每届春间出贷谷一次，以二分生息。届秋新粮登场，本到收回，为接济农民春耕之用”[3]67；积谷还可以用来平粜，主要作用是平抑市场粮价以维持民食之需，“七年春夏之交，民食不洽，米价腾贵，会由地方士绅发起平粜之举，利用积谷平抑市价，比时小米每斗价三十吊，粜粮按八成折扣，以二十四吊出卖之，全县计粜粮九千石，得济者五千余户。是年秋收丰稔，谷价低廉，遂以粜粮得价，卖谷归仓。此后历年沿江河一带，虽稍有水灾，兼或雹虫等害，尽由各分仓按照积谷出贷办法，春贷秋还，使农民借资活动颇为便利。”[7]41

二、赈务机构的设立与灾情管理

“光绪三十二年（1906年），吉林省始设民政司，主管赈灾事宜。民国时期，吉林省民政司改为民政厅，仍主管赈灾事宜。1917年（民国6年）和1923年（民国12年）……设水灾筹赈处。1920年（民国9年）……成立了省公署筹办赈务委员会。1927年（民国16年），省公署设赈务处，由本省官、绅及督办赈务公署派员组成，办理全省官赈事务。1928年（民国17年）2月，为办理省内外灾赈，省成立东北筹赈会吉林分会。”[9]194各地也先后设立了赈务机构，负责救灾事务。“民国14年(1925)，柳河县公署内设民政科，负责社会救济和户籍管理等事务。”[10]502也有的地区根据灾情需要临时组建赈务会，负责灾时的具体赈济事务，如积极筹集赈灾物质等。

在灾情管理方面，对灾情的呈报、勘查等事宜也有具体的规定，先后在“1914（民国3年），吉林省内务司与财政司制定了《报灾期限及堪灾办法》……1915年（民国4年），吉林省内务司转发了国民政府《勘报灾歉条例》……1928年（民国17年），吉林省长公署转发内政部颁发的《修正勘报灾歉条例》……”[9]194-195通过堪灾办法的颁布，使灾情的勘验走向规范化。对灾情的严重程度给出等级界定，对报灾时间等都做了具体的规定。《盛京时报》1916年1月16日第六版刊载“长春·饬查灾情：县属接到巡按使饬文，以各县本年水潦成灾，秋收歉薄，民间食粮缺乏。现已经成立平粜赈灾，特派员赴各该县帮同查验何处灾重、何处灾轻、何处尚有存量多少，详细禀复以便办理云。”《盛京时报》1930年8月24日第五版载“农安·请堪水灾：今岁夏秋之交，雨水频仍直至三四月，……故报水灾，希图免租，或缓纳者时有所闻。刘县恐有不实，特令农会委员前往勘验……”通过灾情的呈报、勘验，使灾民能得到应有的赈济。但有时也会出各种原因的漏报、谎报、误报、延报灾情等现象，或出现勘验职员的玩忽职守、错定灾情等级等情况。

三、政府赈济措施

当灾害发生时，政府的赈务措施发挥着举足轻重的作用，也是政府应对灾害能力的一种考验，它与国家的施政能力有密切关系。一般对发生灾害的地区，政府主要通过拨放赈粮、赈款、设粥厂的方式来缓解灾民生活之急。“五年赈济被水灾居民米豆，并借给公款。”[11]119“民国十一年桦甸县突发大水，本邑知事……派士绅往桦甸放赈，……并于本邑朝阳镇设粥锅以救济灾民。”[12]16“民国二十年夏，龙井洪水成灾，72247户遭灾。省政府发给赈粮11300石，粟米1500石，按灾民实数分配：大丁领一斗四升，小丁一斗一升一合。赈粮放完，继售粟米，以济民食。”[13]440

由于灾区广漠、灾情严重很难施济，政府赈济如杯水车薪。为弥补赈济的不足，各地政府都设筹赈处进行劝募，充分发动社会力量，加大对灾民赈济的力度。“民国十七年，临江县因兵荒岁歉，灾害迭生，以致四万之灾民全行断炊，流离失所，嗷嗷待哺。故本县知事王佐才委请各警甲所，由乐善好施之商农户等分别募集，结果各区共募捐款大洋二，0六二元，寄往临江县赈饥事务所救济灾黎。”[12]5对本地机关团体进行救灾动员，通过扣薪捐款以赈济灾区。“民国十二年九月，因吉林霪雨为患，各属水灾严重。吉林水灾筹赈处招集各地方团体，各机关首脑开会，同决议个人认捐及扣薪助赈的办法。凡吉林省在差人员均按照东北5省义赈办法酌量按成扣薪，即凡薪俸在50元以上者，扣捐月薪的10%，100元以上者扣20%，均以一月为限。”[14]248由于因饥民众多，有时只好向外省求援，发动募捐。“民国十二年十月，吉林水灾筹赈处开始向东三省各处发送‘捐启’内称：吉林全省的今春入夏以后，连遭淫雨六十余日，……沿岸田园悉成泽国。七月初旬，江水、山水合而为灾，……请求各地捐款救灾。”[14]249

灾后粮食紧张，粮价飞涨，政府主要通过平粜来稳定粮价，禁粮出运补剂余缺，以缓解灾情。“吉林省长公署令吉林官银总号于长春等处买小米一千石，并派杨培祖为运粮委员。于十四年五月间运输到珲，在县城设立平粜局，按日出粜，所得粜款呈由延吉道尹转交。吉署惟原购米价较市面米价高贵……灾民无力购买，乃经请准减价……比照市价低廉为主。实行之后，一般灾黎仍是无款购买，又为呈准以粜米赊给八乡灾民……至秋后如数偿还。凡赊主均得觅取殷实粮户两家以上之担保或以不动产作押。”[11]121为调剂余缺，弥补赈粮的不足，发出禁止粮食外运的通令。“民国二年五月，吉林都督通令各属：吉省各属近来水灾甚重，粮米歉收，……除载在约章应准购运大豆、小麦两类外，其余粮食一律禁运出境。”[14]33

为解决灾后民众生产之难，政府又颁布了惠及灾民的生产政策。主要推行灾后借贷、蠲缓和免征等政策来解决灾民再生产遇到的困难。“民国元年四月，吉林都督府批准长春政府赈济灾民办法，……对于极贫者取保借贷，秋后要如数偿还，将来如有无力偿还者再酌情办理。”[14]7“民国十四年，因雹灾本县免大租地七百九十五垧九亩，分三限缓征，田赋六百六十九垧一亩一分。”[15]52“民国十五年九月，开通县二区双龙河村遭雹灾。灾后区官堪实了受灾地亩，经县属批准免了租税。”[16]571

由于政府的赈济能力有限，故积极发动社会力量进行救助。一些民间的义赈组织和个人义举对当时政府赈务都是有利的补充，在灾时赈济中发挥了举足轻重的作用。

四、政府组织“祈神禳灾”

在《盛京时报》记载中可以看到，祈神禳灾也是民国时期政府荒政举措的又一主要内容。对于这一历史现象，民国时人邓拓在他的《中国救荒史》一书中阐述了其存在的社会根源，他认为“民国以来，这种思想实际还是普遍流于广大民间。现代科学的治灾救荒思想，就大体来说，还是居于民间意识范畴外。因为直至民国以后，我国社会经济结构的外部条件，仍然束缚人民思想的进步，仍然使人们难以接受新的科学知识，这是天命主义所以能够长期残留的根本原因。”尤其是北洋军阀统治时期，复辟帝制、复古风气十分盛行，社会生产处于落后和停滞的状态，这便为传统的禳弭信仰提供了继续滋生的土壤。

这一时期的禳灾制度多为文化禳灾，成为各地官员重要的救荒举措。吉林各阶层政府官员，如省长、县长、会长、知事、道尹等都积极组织当地的祈神禳灾，带头虔诚祭拜。《盛京时报》1920年6月8日第四版载“吉林·官民祈雨近讯：吉林地方日久不雨，旱象已成，是以四乡农民举行求雨者不绝。日来省垣各界给团体亦以天久不雨殊碍民生，一面拟定救荒办法，呈请省长鉴核实施，一面举行祈雨，由商会通知各商均于门前供奉神牌，焚香插柳……极为诚恳。此外，又于月之四号起断屠七日，以表斋戒祈雨之诚意。并闻徐省长亦于日内率僚属赴东关龙王庙致祭，以感召天，视天庭旱降甘霖云。”《盛京时报》1926年6月11日第四版载“吉林·张督办率民祈雨：吉省入夏以来雨量稀少，近日已成旱象。张督办以为天久不雨，禾苗枯槁，民事堪虞。特于日前八日起斋沐浴，再东商埠保真阁设壇祈雨，农商均在水缸插柳、设龙王牌位祷天，以期下沛甘霖云！”

一般政府官员都积极组织当地的祈神禳灾仪式，常见的仪式形式多为去庙宇祭拜神灵、祷告。其仪式各地政府官员比较重视，筹备过程比较周详，仪式比较正式、规模较大。在祈拜仪式中旱灾为多，《盛京时报》1924年8月16日载“海龙·祷雨情殷：海邑自入伏以来，天气炎热，久旱不雨，百苗枯槁，粮米价涨，民食甚难，人心惶恐。嗣经本县知事谕令断绝宰杀，率领各机关农商两会及各住户纷纷齐集龙王面前，聲鼓鸣钟，焚烧香烛，念读祭文，人民落泪者不计其数云。”“设壇祈雨”是常见的旱灾祈神仪式，设坛有蓄雨之意。为祈得雨神，一般要搭设神壇，进行祷告祭拜。1926年6月16日《盛京时报》第四版曾载“长春设壇祷雨：长春一带久旱不雨，……该道尹亦颇关心民瘼，于今九日午刻发下命令，拟于明日设壇祈雨，警察所奉令后派出警长，按照传谕令各设置水筒，内插柳枝以尽祈祷之诚意云。”在祈拜过程中如天果降甘霖，偶然的巧合便被人们认为是“祈神应验”，因此更加迷信神灵的效应。各地主要是以搭台演戏的方式来酬谢神灵的襄助。《盛京时报》1919年8月8日载“东风·演戏酬神：邑城自春徂夏亢旱，田苗枯槁，商民慌恐，纷纷祈雨，果幸天降甘霖以慰望民，商民为答谢神庥起见，于昨日高搭席棚，演戏五日……”各地此类记载不胜枚举。

五、民国前期吉林政府荒政实效评述

综上所述，由于战乱带来的财政匮乏，使政府无暇顾及民政事务。大量资料显示，备荒措施主要以仓储备荒为主，其它荒政举措几乎未见提及。各县主要是发动民间力量，主要向民间征收粮谷，加强对当地义仓的建设，而国家公仓的建设和投入逐渐减少。各地也建立了一些较为完善的仓储制度，从仓储制度的实际运行中可以看出：一方面，义仓积谷发挥了赈济灾民的作用；另一方面，由于管理的不善，也使政策在实际运行中漏洞百出。由于仓董的失职，积谷得不到及时的晾晒，以至发霉腐烂，使积谷在储存中损失很多；在实际管理中，各地新旧积谷案频繁发生，大多数官员中饱私囊，从中渔利现象十分严重；还有的地方为保存方便，甚至把积谷变换成钱款，使积谷不能及时发挥其赈济功效，没有真正起到备荒御灾的作用。同时，还有一些客观原因，如天灾人祸，使积谷被淹、被焚现象也时有发生，还有一些积谷对灾民出贷后，由于民众生产能力有限，不能及时收回积谷的本息，使其储存量逐渐减少，影响了备荒的能力。从政府对灾情的管理来看，各地相继建立了地方性的赈务机构，对具体的报灾、勘灾程序做了详细规定，专门负责灾情的勘测和施赈，它充分体现了赈务管理的近代化和对灾情的重视。从政府的赈济措施来看，基本是沿用了传统的救灾举措，没有更多的创新，主要是对灾民生活、生产能力的赈济，但政府能力有限，更多依靠劝募和民间力量。除此之外，传统的巫术救荒思想也被广大官员所推崇，视为救荒的良策，但其实质是缺乏科学的救灾理念，贻误了救灾时机，是统治阶级用来安定民心、维护社会稳定的一种低级手段。

[1]胡聊思，修，陈铁梅，纂.[民国]桦甸县志（卷七）经制·仓谷[M].民国二十一年（1932年）铅印本.

[2]张书翰，马仲援，修；赵述云，金毓绂，纂.长春县志（卷四）政事志·荒政·仓厫[M].民国三十年（1941年）铅印本.

[3]伪永吉县公署编.永吉县乡土资料[M].民国二十七年（1938年）打印本.

[4][民国]王永恩，修，王春鹏，纂.海龙县志(卷四)行政·积谷[M].民国二十六年（1937年）铅印本.

[5]姚祖训，修，毛祝民，纂.磐石县乡土志·仓储（不分卷）[M].民国二十六年（1937年）铅印本.

[6]陈鸿谟，陈国钧，等修；孔文泉，臧文泛，纂.[民国]安图县志·义仓[M].1960年吉林省图书馆油印本.

[7]榆树县公署总务科文书股编.榆树县乡土志资料·赈济[M].民国二十六年（1937年）铅印本.

[8]伪长春县公署编.长春县乡土志·赈济[M].民国二十六年（1937年）铅印本.

[9]吉林省地方志编纂委员会编纂.吉林省志（卷十一）政事志·民政[M].长春：吉林人民出版，1991.

[10]柳河县志编纂委员会编.柳河县志[M].长春：吉林文史出版社，1991.

[11]徐宗伟，等.珲春县乡土志[M].民国二十四年（1935年）铅印本.

[12][民国]王永恩，修，王春鹏，纂.海龙县志（卷十九）慈善·义赈[M].民国二十六年（1937年）铅印本.