王 霞，雷建国，吴文清

（山西大学，山西 太原 030006）

地方政府部门绩效评价：困境、方法与指标体系
——以朔州市工商行政管理局为个案

王 霞，雷建国，吴文清

（山西大学，山西 太原 030006）

地方政府部门绩效评价是地方政府实行绩效管理的必然选择，它能够很好地引导部门工作人员的行政行为。但由于政府部门绩效评价自身实施有困难，加之评价主体与评价对象信息不对称等使得地方政府部门绩效评价工作运行不畅。以朔州市工商行政管理局为具体研究对象，运用层次分析法对绩效评价进行研究，经过指标体系的设计、权重的赋值、数据的处理等步骤后，把多个指标对绩效评价体系不同方面的评价值综合起来，可以得出地方政府部门的整体绩效，从而为我国政府部门的绩效评价提供有益借鉴。

地方政府部门；绩效评价；指标体系

绩效评价（又称绩效评估或绩效考核）是人力资源管理中非常重要的一环，对于什么是绩效评价，不同学者从不同角度进行了界定，综合不同学者的观点并结合地方政府部门的特殊性，笔者认为，地方政府部门绩效评价应定义为：评价主体运用科学的评价工具、标准、方法和程序等对个体或组织的业绩、成就、作为做尽可能准确的测量与评价，从而为地方政府部门内的个体即绩效评价对象的工作成果提供准确的衡量标准，也为地方政府提供管理依据。

地方政府部门绩效评价具有很强的导向功能，指标体系的设计可以引导部门的工作目标、过程选择、行为结果、价值取向等，评价对象会根据评价指标的变化，调整工作理念、价值目标等，这种评价方法改变了过去部门只关注评价结果而出现的弊端，使地方政府部门的管理逐渐走向一种善治的状态。地方政府部门实施绩效评价也是政府管理创新的体现，是地方政府部门在面对新形势、新任务的情况下，自身管理方式上进行的创新。通过全面的绩效评价，准确地找到地方政府部门管理的强弱项，从而促进其不断改进和创新管理方式，提高管理效能和管理质量。

地方政府部门开展绩效评价是政府管理中非常重要的组成部分，它将政府的服务职能、社会职能、市场职能作为价值指导，与实现责任政府、法治政府、服务政府、廉洁政府的目标紧密相联，也是与政府管理系统变革的重大战略工程相适应的新举措，为我国地方政府部门管理方式创新提供了新思路。

一、地方政府部门绩效评价面临的困境分析

我国地方政府通过不断探索和实践，在开展绩效评价方面取得了不少成绩，公共服务的质量和水平得到了明显的提高，绩效评价的方法也由简单到复杂并逐渐趋于科学化，但与此同时，我国地方政府在绩效评价过程中也暴露出了诸多问题，值得思考。

（一）政府部门绩效评价自身实施的困难

绩效评价首先是在企业中推广和应用的，但直到目前绩效评价的无效现象仍然是企业管理者们一直致力于要解决的主要问题。据调查显示，有30%～50%的企业员工认为，企业的绩效评价是无效的。对于地方政府部门而言，绩效评价的难度比企业有过之而无不及，地方政府部门绩效评价无论是评价主体、评价对象、还是评价内容都是多元的；政府服务的公共性又决定了地方政府部门绩效评价是一个既需要投入很大的财力、物力、人力，又是一个需要确定多项指标的评价过程；企业与政府是两种性质完全不同的组织，决定了企业绩效评价的目标与政府部门有很大不同，企业的绩效评价始终将利润和效率放在第一位，政府部门的服务性决定了其在进行评价时不能一味地追求经济效益，政府活动并不是以营利为目的，政府部门绩效评价更要注意协调好“效率”与“公平”的关系问题。对于政府部门公职人员，他们既要从事行政工作给社会提供公共服务，又要在提供公共服务的时候实现自身利益最大化，为了实现自身公共利益最大化他们可能会提供超额的公共服务，这些公共服务与实际需要的公共服务混杂在一起，使政府部门的绩效评价根本无法准确评判，实施起来非常困难。

（二）评价主体与评价对象之间信息不对称

地方政府部门在实施管理的过程中，管理主体与管理对象之间存在着依法办事与利益驱动的矛盾，而且受几千年封建文化的浸蚀使中国文化有着浓重的“官本位”色彩，民众将政府官员称为“父母官”，政府官员处于权力和社会地位金字塔的顶端，高高在上，民众不得不对政府仰视，这种封建社会遗留下来的思想，强烈影响着公众对政府部门地位的认知；而且长期以来，由于我国政府行政职能存在弊端、管理主体执法不当等原因，使管理主体与管理客体在某种程度上形成了一种不对称关系，导致了评价主体与评价客体之间不能进行很好的信息交流与沟通、评价主体的指标很难量化而评价对象往往要压低工作目标与标准等，形成了评价主体与评价对象之间信息的不对称。此外，公众的政治参与缺失也是一个重要原因。通过对朔州市工商行政管理局调研可得出相应结论：调查问卷将公众对朔州市工商行政部门主要职责的了解分为“了解全部、了解一部分、了解很少、基本不了解、完全不了解”五种情况，结果显示分别占调查总人数的比例为9.7%、63.8%、16%、3.7%、2.3%。通过分析数据不难看出，朔州市民对朔州市工商行政管理局主要职能的了解还不是很理想，甚至还有2.3%的人完全不了解朔州市工商行政管理局的工作职能，这种状况是工商局出现管理主体与管理对象信息不对称的重要原因之一。

地方政府部门在开展绩效评价的时候还面临着其他的一些困境，诸如公务员对于绩效评价的天然抵触、体制机制的不健全等，这些都是我国地方政府部门在绩效评价的同时需要克服和完善的。

二、地方政府部门绩效评价方法、指标体系构建分析

地方政府部门绩效评价过程包括评价方法的选用、指标体系的设计与分析等。选用一种科学的评价方法，建立评价技术体系，并以量化的统计指标为依据，运用统计指标观察地方政府部门的发展状况，再结合抽样调查方法搜集的数据资料，整理公众对部门工作的看法和意见，最终形成一套完整的政府部门绩效评价体系。

（一）地方政府部门绩效评价的方法选用

绩效评价方法有很多，如平衡计分卡法、数据包络法、层次分析法等，不同国家和地区根据实际需要可选用其中一种或几种方法加以分析。平衡计分卡法（简称BSC）需要一个长期的过程才能看出效果并且需要多部门合作；数据包络分析方法（简称DEA）试图从样本数据中选取处于相对最优情况的样本个体，这种只取样本进行分析给绩效评价会带来一定的风险。综上分析，笔者认为，应选用层次分析法对地方政府部门的绩效进行评价。

层次分析法（简称AHP）体现了人们在思维决策过程中的一般特征：分解、判断与综合。层次分析法既考虑定性分析又考虑定量分析，以定量分析为主，它的基本思想是将组成复杂问题的多个元素按所属关系一步步分解，按目标层、准则层、指标层排列，形成一个多目标多层次的模型，将这些元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两比较”，确定各元素的权重。地方政府部门在运用层次分析法时，可以根据部门实际进行适当调整，使评价结果更加科学化。层次分析法采用定量数据和定性分析相结合，提高了评价的信度和效度，提高了方法的有效性和准确性，提高了指标的区分度，这些优点弥补了其他评价方法方方面面的不足，因此，越来越被地方政府认可和采用。

（二）地方政府部门绩效评价的指标设计

按照地方政府部门的层次结构和层次分析方法的绩效评价模式程序，汇总地方政府绩效评价指标体系的研究成果并结合地方政府部门实际（以山西省朔州市工商行政管理局为具体研究对象），去除相应的重复指标，增加工商行政管理部门特有的指标，用十分制打分方法通过专家评析，将主要的绩效指标分为三级，编制出2个一级指标，7个二级指标，28个三级指标作为初始量表，再选用适当的方法对所有指标的权重进行赋值，通过专家访谈的形式来验证指标权重的合理性，最后设计出工商行政管理部门的指标体系。

将工商行政部门绩效评价系统分为三个层次，分别是目标层、准则层、指标层。目标层即研究的目标，这里是指工商行政部门的绩效；准则层包括投入和产出两大部分，且将其权重分别确定为6、9：投入部分包括人力资源、物资资源和财政支出三大部分，权重确定为9、6、7；产出部分概括为政治绩效、经济绩效、行政绩效和其他方面四个部分，权重分别确定为7、9、8、6；再分别将投入和产出指标逐层细化为可量化的三级指标。人力资源细化为部门总人数、处级干部人数、科级干部人数、科员人数，权重为6、9、7、6，财政支出包括财政总支出、办公经费和管理经费，权重分别为7、7、8，物资资源包括占地面积、及其设备总额和其他支出，权重分别为5、8、6；在产出中，政治绩效产出包括政府信息公开度、行政审批公开度、执行效度和公民参与度，权重确定为8、8、5、5，经济绩效包括新增企业数、创省级名牌产品、新增注册商标数、行政收费总额，权重分别确定为7、8、6、5，行政绩效包括每年立案件数、投诉案件数、行政处罚案件数、听证会次数和信访次数，权重分别为5、6、6、8、8，其他绩效产出包括科技进步率、人力资源开发战略、领导班子建设、精神文明建设、调研新闻报道，权重分别为 8、9、8、6、5。最终形成的工商行政部门绩效评价指标体系都是通过一定的方法可以量化的指标，从而将许多定性的问题转化为定量问题用数学方法进行解决，这就提高了解决问题的信度和效度。

（三）地方政府部门绩效评价指标权重的赋值

层次分析法一般按照判断矩阵的方法给每一级指标权重赋值。这种方法首先需要构造两两判断矩阵，然后给每一个元素和该元素支配的下一层元素构成一个子区域，再通过打分把子区域各元素的相对重要性用数值的形式给出判断并列成矩阵，计算出各级指标的权重。这种方法计算出的指标权重比较准确，并且完全把定性的问题定量化，但当评价对象较多、指标设计层次多并且各级指标非常细化的时候，用这种方法使得计算过程异常繁琐复杂，特别是由于指标体系复杂繁多很难构造矩阵，无法计算其特征值和特征向量，可操作性非常差，给打分带来了困难。为解决这一困难，我们选用强制打分方法为指标权重进行赋值，并且将强制打分法进一步改进为十分制打分法，给每一级指标权重打分，打分后通过专家访谈、实际检验等形式检验分值是否合理，如果不合理可以在一定范围内进行适当调整，确保权重的合理性。这种打分方法不需要求矩阵的特征根和进行一致性检验，大大减轻了计算的复杂性。由于同一区域内评分标准一致，且区域间关联性与相融性较小，打分后某个区域内指标发生变化不会影响其他区域指标权重的变化，灵活性较好也容易修改，保证了所有关键指标都能在绩效评价中发挥应用的作用，从而提高了评价结果的完整性和科学性。

（四）地方政府部门绩效评价指标的无量纲化处理

综合分析朔州市工商行政管理局的2项一级指标，7项二级指标和28项三级指标可知，从投入的单位和数据分析，有的指标单位是个，数据基本分布在10这个数量级上，最小数据甚至在10以下，财政资源的投入单位是元，数据基本分布在100，000到1，000，000这个数量级上，从数据的分布来看，最大的数据值与最小的数据值相差可达到105倍，因此指标的数据极不平衡。数据不平衡对实验结果影响很大，数据值越大对评价结果的影响就越大，这种情况下计算出的绩效有可能被最大数据的绩效指标操控，影响数据的真实性。为了规避这种情况，必须选用一种方法将所有数据进行无量纲化处理，使数据在整体上达到平衡。在此选用有效均值平衡法对数据进行无量纲化处理。经过两个步骤对评价指标中的数据进行有效均值平衡，去掉了数据的量纲，有效避免了由于数据不平衡带来的评价结果不准确的问题。

（五）地方政府部门绩效评价的综合测算

经过指标体系的设计、权重的赋值、数据的处理等步骤后，通过综合测算把多个指标对绩效评价体系不同方面的评价值综合起来，可以得出地方政府部门整体绩效。由于在设计指标时把关联性较大的指标设置为一个指标，因此设计出的指标基本相互独立，各个指标对综合水平的绩效没有较大的影响，可以用线性加权方式计算出各指标的评价值，各级指标的评价值累加即地方政府部门总绩效。地方政府部门的绩效从三级的具体指标、到二级的政治绩效、经济绩效、行政绩效，再到一级指标都可以计算出来，三级指标的线性加权和是二级指标的总绩效，二级指标的线性加权和是投入和产出的总绩效。

由于地方政府各职能部门从事的工作不同，计算出各个职能部门的总绩效可能会出现无法比较其重要性的问题，不一定总绩效大的部门就比总绩效小的部门成绩差，为此，我们将地方政府各个职能部门的人均绩效计算出来，用人均绩效进行排名比较，就可以很准确地知道各职能部门绩效的大小。

综上所述，将朔州市工商行政管理局作为研究对象利用层次分析法对绩效进行综合评价，从整体上看，指标体系的设计、数据的搜集整理、权重的赋值、方法的选用等都比较科学，从评价结果来看整体上符合朔州市工商行政管理局实际，它给地方政府部门提供了一种新的评价方法——绩效评价，可以为地方政府部门借鉴。尽管如此，运用层次分析法对地方政府部门绩效进行评价仍然有许多需要完善的地方。地方政府部门绩效评价体系无论从指标的设计还是权重的赋值来看，都有许多人为因素存在。在运用层次分析法的同时将其进行了一定的修改，将完全的定量研究改为了定性研究与定量研究相结合，这种情况如果控制不好会引起评价结果与实际结果的偏差。用专家打分法对指标权重进行赋值，使得专家的意见对于评价结果至关重要，如何科学、客观、公正地进行打分，避免操作过程中的人为因素，需要进行进一步的探索。此外，朔州市工商行政管理局绩效评价体系虽然可以基本衡量出工商局内部各职能部门绩效状况、部门之间绩效状况，但如何和上一级部门衔接，如怎样评价朔州市工商行政管理局在朔州市政府管理中的绩效状况以及如何和山西省其他市的工商行政部门进行比较，这些问题都需要进一步研究和探讨。

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〔8〕陈艳珍.当前政府绩效评估的影响因素分析〔J〕.理论探索，2010，（1）.

How to Evaluate Performances of Local Government Departments——Take Shuozhou Industrial and Commercial Administration Bureau as a Case for Study

WANG Xia，LEI Jianguo，WU Wenqing
（ShanxiUniversity，Taiyuan 030006，China）

Evaluation of performances of local government departments is an inevitable choice for performance management，and it can guide administrative action of the government’s workers.But the work of performances evaluation of local government departments in notgoing on smoothly due to difficulty in evaluating performances and the information unsymmetry between evaluatorsand the evaluated.Theauthorsof the text，taking Shuozhou Industrial and Commercial Administration Bureau as a study target，have studied performances evaluation，using the step analysis and the syntheticalmethod and adopting somemeasures，and drawn a conclution that the performances of localgovernmentdepartmentsasawhole can bemeasured and calculated in thisway.

Localgovernmentdepartment；performancesevaluation；targetsystem

D63

A

1009-1203（2010）06-0070-04

责任编辑 雨 文

2010-10-21

王 霞（1982-），女，山西朔州人，山西大学政治与公共管理学院硕士生，研究方向为地方政府治理。

雷建国（1962-），男，山西朔州人，山西大学政治与公共管理学院硕士生导师，副教授，研究方向为地方政府治理。

吴文清（1972-），男，山西繁峙人，山西大学教育部省部共建工作研究中心讲师，研究方向为地方大学绩效管理与评价。