唐 斌

（华南农业大学，广东 广州 510642）

我国政府问责中的理论误读及反思

唐 斌

（华南农业大学，广东 广州 510642）

政府问责是实现责任政府的必然要求。事实上，政府问责并不是对政府特定时期失误、失职行为的简单惩罚，也不应该是政府在政治、舆论等压力之下的被动应急策略。政府问责应是一种常态化、规范化的以人民主权为逻辑基础的政府合法性展示过程，在此基础上，政府问责的目标、政府问责的落实、政府问责的途径以及政府问责的保障等都应有特定的内涵规定性，并共同构成有关政府问责的理论体系。

政府问责；责任政府；常态化；规范化

自2003年因“非典”而开启政府问责行动以来，政府问责成为新时期政府治理变革的重要组成部分，相关理论研究也日趋成熟。然而，在目前的政府问责过程中，几乎所有政府面临的治理难题都被以问责为突破口而展开对策探讨，但是“实际却难以走出老调重弹、了无新意的臼窠”，〔1〕从而将政府问责等同于政府改革而陷入无休止的同义反复之中。“新的制度是建构在对其理论内涵与践行外延的深度解析和规范基础上的”，〔2〕在推行并规范政府问责的过程中，有必要对其中一些基本的理论问题进行梳理，从而在认真反思政府问责的概念内涵、目标、方式等基础上，推动政府问责实践的健康发展。

一、政府问责概念：问求责备还是问求责任

在政府问责过程中，存在着一种将政府问责定义为寻求政府责任的否定性行为方式的定势，即“所谓政府问责（制），是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范”，〔3〕或者直接将政府问责等同于政府责任的追究，即“问责（制），顾名思义，就是‘你的责任，出了差错，唯你是问’的意思，也被等同于‘责任追究制’”。〔4〕政府问责中的“责”显现出一种“责备”甚至“责罚”的消极的、否定性的内涵，并形成将政府问责当成是对于政府失误、失当、失职行为所采取的事后追究措施的简化理解。

“民主和责任是公共行政的基础”。〔5〕（P133）澄清政府问责的概念需要首先梳理政府责任的本源及其内涵。张成福教授较早对此进行了系统的分析，在他的研究中，政府责任被赋予最广义、广义、狭义的含义。首先，从“最广义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益”；〔6〕“从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务”；〔6〕而“从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任……”〔6〕在上述政府责任的三种定义中，前两种都认为政府责任就是政府对社会需求的满足和自身职能的落实，其区别仅在于这一需求是来自于广泛的社会还是成文的法律规范，只有最后一种“狭义的角度”，被赋予了否定性和惩罚性的含义，但即使是这仅有的否定性政府责任的定义，张成福教授也作出了注明，“（狭义角度的定义）是一种消极责任……是政府责任最低限度的保证”。从上述界定可以看出，政府责任所体现出的应属一种积极主动的内涵，其涉及政府对社会需求的回应，对法定职能的履行以及对自身行为效用的承担，这一界定也得到了国际公共行政学界的响应。

政府责任并未体现消极、否定的含义，而对这一责任的“问”，也不应成为一种追究责罚的惩治措施。在以查禁、惩处等不良问责形式影响下，背负责罚压力的政府及其公务人员“谈责色变”，从而拒斥责任，以至出现“权力上缴、责任下放”的“权大责小”的治理困局。〔7〕要突破这一困境，必须首先树立有关政府问责概念的正确认识：政府问责应是“问求责任”而不局限于“问求责备”，即是特定主体对于政府响应社会需求、履行法定职责、承担相应结果的一种监察和督促。因此，政府因失误、失当、失职而产生的不利后果固然需要以处分的形式予以追究，但对于政府积极响应责任内涵、履行责任义务而产生的绩效及其他有益结果，也需要特定主体以奖励、晋升等方式予以肯定性支持。同时这一概念赋予了信息公开以政府问责过程中的基础性价值，即政府问责是建立在公开并解释政府责任内涵与履责过程的基础之上。

二、政府问责目标：问责结果还是问责效果

目标是行为的出发点和归宿。“目”指活动进行前的行为目的设定，“标”则指行为后活动效果的衡量，目标应意味着目的和指标的统一。但在目前的政府问责中，问责目的与指标却存在着较大的张力。通过问责督促政府响应社会需求、履行法定职责等是政府问责的目的，逻辑上问责效果的衡量也应以此为参照。但在现实中，“全市政府机关被问责并处以行政处分的干部208人，给予组织处理27人，其中县处级以上干部7人”等内容经常被作为政府问责成效的印证。指标与目的的错位使近年的政府问责呈现出追求数量与层级的“眼球经济”效应，“这样的‘问责’，结果或许可以聊慰民心，但效果却是可疑的”。〔8〕

单凭考察因问责而受到惩戒的官员层级与数量，会产生目标的偏离，并因此无法反映出政府问责的本质要求。而产生偏离的原因，在于在确立政府问责目标的过程中，对于“结果”和“效果”概念的混淆。按照《辞海》的解释，结果是一个与“原因”相对并构成辩证法的哲学概念，是指因为某种行为或其他原因所引发的特征、内涵的变化，其词义上不具备积极或者消极的偏向。通过问责使有关官员受到惩戒的层级和数量等所体现的就是一种结果，其仅反映由于政府问责而引发的政府治理现状的改变，因此通过问责而受到惩处的官员数量多、级别高、刑罚严厉并不表示政府问责就有效实现了既定目标，相反其可能正预示着问责过程还有待进一步深化；同样，也不能因为没有处分、去职的官员或者是涉及处分的官员级别不高而断定问责失效。而“效果”则不同，它是指“由行为产生的有效的结果”，与“成果”近意，效果不单谋求结果的数量和层级，更要求以这一结果是否符合行为人的预定目标作为价值判断的首要标准。

“问责不仅包括对渎职官员的惩罚追究责任、官员去职等，更要求政府及其官员向社会公众有所‘交代’，归根结底，是让掌握公共权力的政府官员对其用权行为负责”。〔9〕显然，行政问责的目标应该是一种有效的结果，是问责效果。

三、政府问责落实：结果问责还是过程问责

新形势下，结果导向的政府准则被人们进行重新审视，特别是其对于过程公平和程序正义的负面影响更是引起人们的注意。在政府问责领域，片面结果导向的价值取向主要表现为问责制度侧重于事后问责，它从诸多层面上要求行政部门对行政结果负责，并由此形成了“结果导向型行政问责制度”，这种结果导向型政府问责，导致了暴风骤雨似地针对特定突发事件所进行的后发、补救式的问责反复出现。根据宋涛的统计，因突发事件引发的政府问责占到2003年～2006年调查的73个政府问责事件的77%。〔10〕但“（这种问责方式）还只是一种紧急状态下的临时措施，大多都是在行政层面上进行的，没有做到科学化、经常化、法律化”。〔11〕

2008年1月，新任昆明市委书记仇和表示：“腐败我看有三种：第一种是贪污，第二种是决策失误造成经济损失，第三种是宁愿少干事甚至不干事，保证不出事，四平八稳，按年龄大小、皱纹多少、胡子长短排队等提拔，失去机遇，影响一个区域经济社会发展。后两种比第一种造成的损失更大、更可恶”。〔12〕此话直观地揭示出目前政府问责过程中的隐忧，即片面追求结果导向将诱使政府及其公务人员集中精力关注能够带来显性责任效果的所谓“大事”，从而避免因突发事件而导致的问责和去职；但对于决策失误、执行违规、协调失序、监督乏力等日常问题则视而不见，从而形成一种故步自封的责任意识。

因此，政府问责理应是一种针对整个政府履职负责过程的责任问究，当然，以过程为立足点所展开的政府问责并不排斥对于结果的追究，只是在问究政府履职结果的同时，需要对于政府履职过程中的决策、执行、协调、控制等各个环节予以同样的重视，摆脱对于责任重点的主观臆断，同时将政府行为的各个环节整合成一个完整的过程，形成一个事前、事中、事后的全程负责状态。

四、政府问责途径：民主问责还是绩效问责

所谓绩效问责，是指在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，其通过政府绩效评估活动来考察政府绩效水平，并依据政府绩效目标对政府组织及其公务人员进行问责。有研究者认为，“绩效问责体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任”，〔13〕并提出绩效问责是实现政府问责制度化、常态化的“突破口”。〔14〕但也有研究者关注到绩效问责存在的一些问题，如绩效对于信息的依赖，从而降低问责的公正性和互动的有效度；另外，由于一些政府职责难以通过绩效指标加以考察和测评，绩效考评可能还会导致人们对某些政府职责的忽视，从而造成对政府职责过于狭隘的理解。〔13〕然而，上述有关绩效问责的担忧还仅停留在操作层面上，它可以通过完善信息公开和考评程序等技术手段予以解决。将绩效问责作为政府问责途径的最大问题，在于从绩效的视角问责政府将导致政府责任简单化。绩效问责虽然考察了政府履责过程中做了什么、谁做的等问题，但对于引发绩效结果的决策过程以及这一结果是否符合公众及其他社会主体的期待等方面的问责，却缺乏必要的解释和有效的关注，从而形成通过政府问责所反映出的数字绩效和“官方”成果要远大于公众所愿意承认和承受的实际效果的“绩效矛盾”的局面。

规范政府行为、防止权力滥用以实现政府负责的探索通常有两条路径：一条通过公共权力的划分，以权力之间的相互制约来达到权力监督的效果，即所谓分权制衡的路径，也被称做“以权力制约权力”。绩效问责就蕴含着这种权力制衡思路：通过拥有评估权的专门绩效考核机关，对其他部门的权力实施效果、影响等进行客观、量化的评估，并将评估结果提交给相应的权力部门作为对被评价政府机关及其工作人员进行奖惩、晋升、福利等利益关系调整的依据。另外一条则是通过赋予公民充分的自由和权利来抵制政府权力的无限扩张和滥用，从而达到以私权限制公权的效果，即“以权利制约权力”，民主问责制就属于此类。民主问责制是一种基于民主宪政和责任政府的一种问责机制，其强调社会公众在政府问责中的主体和主导作用，即公民或者公民组织可以通过一定的机制向政府提起问责，政府在该机制启动后必须就有关问责的内容进行说明并可以申辩，但公民及公民组织是否接受申辩需要公民及公民组织来做最后的判定，并依据判定结果对政府及其相关工作人员进行奖惩、福利以及职位等利益方面的调整。

相较于绩效问责制而言，民主问责消除了传统权力问责过程“只缘身在此山中”的责任遮蔽和责任包庇。此外，民主问责制强调公民参与在政府问责中的作用，这种参与强调的是普遍意义上的公民参与，从而跳出公民“被代表”的曲线问责的滥觞，真正实现奥斯特罗姆所说的“每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设”。〔15〕（P87）在具体实践中，公民评议、民主恳谈等都蕴含着民主问责的意识。

五、政府问责保障：制度约束还是文化约束

在政府问责过程中，问责的实现保障被寄托在包括政治、法律、伦理、道德、习惯等多重领域，这种政府问责的保障事实上可以分成两类，一类即以政治、法律、科层体系为代表的制度约束，也被称做是“硬约束”，另一类则是以伦理道德、职业精神、社会习俗等为代表的文化约束，即所谓“软约束”或“非制度约束”。我国政府问责实践中制度约束曾经被寄予厚望，历次行政体制改革都十分重视制度、法律的规范。然而由于制度规范过程中没能从根本上认清公共权力的责任本源，在操作中将制度约束片面定义为从上而下的科层体系规范，忽视了从更为广阔的政治及社会视野中寻求对于公共权力的审视与限制，从而出现制度失灵的现象，导致政府权力的独大与滥用。

“责任”一词最初源于伦理学，是人们对于行为的一种道德评价。在此理解下，谋求责任政府实现的政府问责过程也被赋予了浓厚的道德期许，即将问责的实现寄托在政府及其公务人员的道德自觉和伦理境界提升的基础上，通过对行政人员开展持久的道德训练，强化其责任意识，最终让行政主体的自律机制——包括自我反省、悔过、道歉以及辞职等“内驱力”发挥作用。〔14〕在此背景下，以“政府道歉”为代表的政府道德展示成为响应这种政府问责软约束的重要方式，从而在政府行为的过程中努力打造出一种感性、亲民的政府形象，以努力提高政府在公众即社会中的道德形象。

政府问责的实现需要制度和文化共同作用，这一过程中“对于道德的忽视必然导致法制作用及其效能的严重衰减”。〔9〕但是政府问责的软规范不能从道德开始而止于道德：即对政府的履职过程可以有道德期许和道德评价，但不能片面依赖于政府的道德自律和伦理自觉。政府问责必须通过法制化的方式，将行政伦理和政治哲学的内涵、期待、评价等予以固化和规范，从而为柔性的道德期许以刚性的制度保障，在此前提下道德文化在政府问责过程中才不被看成一种简单的修饰和替代责罚的砝码；同时，对基于道德文化期许的政府问责的实现方式也需要以制度为基础予以规范，从而使得柔性的约束也能够起到令行禁止的规范作用，其中，一方面需要以法律制度保障社会公众的意见能够通过必要的程序成为某种问责机制，从而避免政府问责成为一种“街头政治”，另一方面需要以法律规范保障社会公众问责过程中的理智和理性，从而避免“群氓政治”的发生。

总之，有关政府问责的理论研究仍需要进行深入的探讨，并在实践过程中予以持续的印证及调试。但需要明确的是，政府问责不是对于政府特定时期失误、失职行为的惩罚机制，也不是在舆论压力之下的政府应急策略，它是一个常态化、规范化的以人民主权为逻辑基础的政府合法性的展示过程。在此基础上对于政府问责的主体、过程与实现方式等问题的进一步研究和分析，并形成有关政府问责的清晰而系统化的理论认识，将加速推进我国政府问责实践的健康发展。

〔1〕韩志明.当前行政问责制研究评述〔J〕.云南行政学院学报，2007，（2）.

〔2〕张创新，赵 蕾.从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化〔J〕.中国人民大学学报，2005，（1）.

〔3〕卫 东.论责任政府与我国行政管理体制改革〔J〕.管理世界，2008，（7）.

〔4〕顾 杰.论我国行政问责制的现状与完善〔J〕.理论月刊，2004，（12）.

〔5〕郭 济.行政哲学〔M〕.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2004.

〔6〕张成福.责任政府论〔J〕.中国人民大学学报，2000，（2）.

〔7〕秦 晖.公共权力、公共责任与限权问责〔J〕.吉林大学社会科学学报，2006，（3）.

〔8〕张创新.从行政道德到依法问责〔J〕.福建论坛，2004，（10）.

〔9〕张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择〔J〕.学习与探索，2005，（2）.

〔10〕宋 涛.中国官员问责发展实证研究〔J〕.中国行政管理，2008，（1）.

〔11〕周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构〔J〕.行政法学研究，2005，（2）.

〔12〕徐经胜.决策失误造成损失也是腐败〔N〕.都市时报，2008-01-08.

〔13〕徐元善，楚德江.绩效问责:行政问责制的新发展〔J〕.中国行政管理，2007，（11）.

〔14〕齐秀强，李冰水.官员问责制度化:现实困境与制度设计——对“问责风暴”的深层思考〔J〕.四川行政学院学报，2009，（2）.

〔15〕〔美〕文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机〔M〕.上海：三联书店，1999.

Theoretical Misreading of and Reflection on Government Accountability

TANG Bin
（Soush China Agricultural University，Guangzhou 516042，China）

Governmentaccountability is the inevitable requirement for fulfilling the government’s functions.In point of fact，governmentaccountability is not simple punishment for the government’smistakesmade in a specific period and neglectof duty，nor passive emergency tactics adopted under the pressure of political power and public opinion.Government accountability is a normal and standardized course of displaying the validity of the government with people’s sovereign as the logical basis.On this basis，the goal of government accountability，implement of the accountability，the avenue to the accountability and the guararrtee for the accountability all have specific connotation fixity and jointly constitute the theoreticalsystem ofgovernmentaccountability.

governmentaccountability；responsibility government；normalization；standardization

D63

A

1009-1203（2010）06-0066-04

责任编辑 雨 文

2010-10-01

唐 斌（1981-），男，湖南株洲人，华南农业大学公共管理学院讲师，中山大学行政管理专业博士生，主要研究方向为行政伦理、政府创新。