张利兆 (浙江省宁波市人民检察院副检察长 浙江宁波 315010)

忻佩燕 (浙江省宁波市鄞州区人民检察院 浙江宁波 315010)

王志胜 (浙江省宁波市人民检察院 浙江宁波 315010) ■文

完善我国检察监督立法的必要性问题研讨

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张利兆 (浙江省宁波市人民检察院副检察长 浙江宁波 315010)

忻佩燕 (浙江省宁波市鄞州区人民检察院 浙江宁波 315010)

王志胜 (浙江省宁波市人民检察院 浙江宁波 315010) ■文

随着近年来人们对民主法治、公平正义的需求和期待与日俱增,学界和司法界就如何加强检察监督的问题从完善权力配置、创新机制方法等角度进行了一些探讨和实践,这对推动我国法治建设具有重要意义。但对于人大有针对性的立法活动在推进司法改革、加强检察监督上的特殊意义,则鲜有专门、系统的阐述。但实质上这个问题又是在破解法律监督“瓶颈”制约中一个无法回避的基础性问题,应当引起我们的重视。

一、从政治文明建设和国家权力运行合理性的角度看,当前我国的检察监督工作亟待加强

(一)我国建设政治文明的特殊性,决定了现阶段首先应当加强体制内监督力度,而体制内监督最为直接和具体的则是检察监督

经过改革开放以来的多年发展,我国的经济社会面貌已经发生了深刻变化。党的十六大以后,中央审时度势提出建设社会主义政治文明,体现了党对上述经济社会形势的深刻洞见和把握,也体现了我国治国理念与方略的不断进步。但政治文明的构建无疑是一个复杂的、具体的过程。我国实行的是中国共产党领导下的政治协商与民主监督,总体上是“一元化”政治模式。众所周知,我国的现代化是一种自上而下的后发型、追赶型现代化模式。考虑到历史传统制约因素明显,各地情况千差万别,社会内部矛盾复杂多样,因此在当前现代化进程的关键阶段,保持社会基本秩序稳定始终是第一位的问题,政治文明建设进程必须坚持“体制内优先”和循序渐进原则。有学者指出“能否在一元化领导的体制内建立良好的权力监督机制,关系到党和国家的生死存亡”①谢佑平：《检察监督与政治生态的关系及其发展方向》,《东方法学》2008年第 2期。,其观点是深刻的。胡锦涛总书记指出:“推进政治文明建设,最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。从这三个要素各自的特征看,党领导方式的完善和执政能力建设以及社会主义民主的探索实践,都是一个长期的过程,不能一蹴而就。当前从体制内推动政治文明建设最为可行、稳妥的路径,应当是加快推进依法治国,切实保障法律的统一、高效、正确实施,以便有效地化解社会矛盾,维护和谐公正。

加强体制内监督、保障法律实施的方式有多种,最受关注的主要有纪检监察监督、人大监督和检察监督等。检察机关作为国家专门的法律监督机关,其职权行为具有法定性主动性、诉讼性和公开性,司法色彩浓厚,且持续、经常进行,因此其过程最具有规范性,其效果也最为直接和具体,最便于直接回应社会对具体事件的公正期待,自然可以作为当前强化体制内监督、维护法律统一正确实施的重要的具体路径选择。

(二)我国宪法权力结构的实践状况,决定了现阶段推动国家治理平衡发展的核心是适度约束行政权,改革规范审判权,强化和完善检察监督权

现代国家大多奉行“人民主权”理念,但其具体的宪法权力结构模式又各有不同。西方国家多直接实行三权分立的“外部分权”模式,我国实行人大权力下的“内部分权”模式,即在人大权力的基础上产生行政权、审判权和检察权,各具体权力之间相互独立,同时均对人大负责总的看,这一宪政模式作为一种新型的政治实践,有其独特优势和历史贡献,同时也处于不断探索和完善的过程中。其中一个具体方面,就是如何使人大之下的各具体权力在其自身不断完善运行规则的同时,使其之间的功能分工和合理制约更趋科学化,从而有效地化解社会矛盾,推动整个国家治理朝着更为稳定有序、公正和谐的方向发展。应当说,这也是许多国家政治发展过程中曾经都经历过的共性问题。正如学者所言,“在现代社会,正常的国家机构体系不仅要明确各权力机关的职权和行使范围,还要建立起各国家机关之间权力运作的有效联系”,但“分析我国的国家机构构架图,只有人民代表大会与政府、法院、军事机关等机关之间的关系,而缺乏政府与法院、检察院这些同属人民代表大会之下的平行机关之间的关系”②韩大元主编：《中国检察制度宪法基础研究》,中国检察出版社 2007年版,第 91页。。从现实情况看,我国各具体权力之间的合理分工与制约关系,确实也还面临着一些问题。

不论是我国还是西方,负责直接管理社会的行政权自古都是容易扩张和腐败的权力,因此现代国家必须首先实现对行政权的合理规范和有效制约,这在域外许多国家和地区已经实践得比较成熟,但在我国当前却显得很迫切。由于我国实施的是政府推动的追赶型现代化,这一过程中“强势政府”的存在是必要的。但行政权在做出巨大贡献的同时,也因为其权力内容多、分工细、执行力强、社会控制面大,且没有统一行政法典的程序性规范和约束,在实践中也存在容易滥用、寻租等问题,已经引起了社会的广泛关注和争议③资料显示,随着我国国企转制的深入推进和国有资产管理制度的逐步完善,职务犯罪中贪污、挪用公款类案件比例逐年下降,而以 “权钱交易”为特征的贿赂犯罪所占比例则呈上升趋势。如 2003年全国检察机关查处的贿赂案件占全部贪污贿赂案件总数的 31.3%,2004年占32.2%,2005年占 33.6%,2006年占 39.2%,所占比例逐年上升。浙江尤为明显,2006年贿赂案件所占比例已经达到 69.5%。这一现象揭示,随着经济领域的 “国退民进”,市场日趋活跃,竞争日趋激烈,而我国行政执法环节依然还保有大量的直接审批权和行政监管权,面对日趋庞大和活跃的社会经济主体,这些权力的外在诱惑越来越大,逐利土壤越来越肥沃,因此行政管理权和市场主体之间的“官商勾结”现象日渐突出,由此带来的就是贿赂行为和行政执法人员受贿后滥用职权、玩忽职守、放纵违法行为等的大量发生。从犯罪主体看,贿赂犯罪和渎职犯罪发生最多的领域,往往就是拥有审批、许可、监管等管理权力的行政执法领域,许多地方检察机关查处职务犯罪的情况都能印证这一现象。如湖北省检察机关 2005年共立案侦查党政领导机关、行政执法机关和司法机关“三机关”工作人员职务犯罪 363人,总数同比下降8.8%,其中党政领导机关人员 71人,同比下降 17.4%;司法机关工作人员 95人,同比下降 19.8%;行政执法机关工作人员 197人,同比上升 0.5%。在其他公务人员职务犯罪案件同比均有较大幅度下降的情况下,唯有行政执法机关人员职务案件不降反升,且案件数超过 “三机关”工作人员职务犯罪案件的一半 (考虑到“党政领导机关”许多党委干部往往也都兼任行政实职,而且其职务犯罪行为也常常发生在具体行使行政管理职权的情形下,因此实际上行政执法人员的比例会更高)。上述有关数据参见《贪污贿赂犯罪呈八特点窝串案增多国企人员比例降低》,载正义网 2007年 9月 13日,以及《我省行政执法人员职务犯罪情况分析》,载 (湖北)赤壁检察网 2008年 3月 5日。更多资料请参见中国职务犯罪预防网关于行政执法人员职务犯罪问题的主题信息。。从法院审判权的运行看,随着我国经济的高速发展,近年来涉案金额巨大的经济纠纷或刑事案件,越来越多地进入到作为“社会纠纷终裁者”的审判程序中来。虽然全国法院系统通过改革创新和提高法官素质,为解决纠纷矛盾和维护社会稳定做出了巨大贡献,但也不难发现,囿于我国法治文化传统的缺失和司法职业整体理念素养的现状,实践中司法不公、适用法律不平等等现象仍然大量存在,涉及标的额巨大的审判、执行不公甚至是滥用权力谋取私利的案件,以及涉罪数额巨大、情节严重但定罪各异、量刑不一的刑事案件,也屡屡发生,令人触目惊心④近年来先后有武汉中院、阜阳中院、深圳中院、吉林高院等法院出现法官腐败“窝案”,还有个别高级法院院长甚至最高法院法官因违法违纪受到处理。如湖南高院原院长吴振汉因受贿 600余万元,2006年 11月被依法判处死缓,最高人民法院原副院长黄松有因贪污、受贿金额 510万元,2010年 1月一审被依法判处无期徒刑等。。

这些情况都说明,在充分肯定我国行政权和审判权历史贡献与正确方向的同时,也应当积极促进其规范、公正行使,以推动依法行政和公正司法这两个“法治之轮”稳健行驶。理论界有学者认为:“在与人民政府和人民法院的关系上,基于政治和司法原理,人民检察院应当强化对行政机关的监督,改革对人民法院的监督”,确实有其道理⑤谢 佑平：《检察监督与政治生态的关系及其发展方向》,《东方法学》2008年第 2期。。从检察权自身来看,尽管其也一样面临着诸多历史和现实的拷问,但基于宪法对检察机关“法律监督权”的明确定位,以及经过多年实践和改革,今天的检察权已经与行政权和审判权形成明显的、深刻的历史分野,日渐具备独立品格⑥魏腊云：《最高检察机关及其法律监督权力的宪政分析》,《武汉大学学报 (哲学社会科学版)》第 61卷第 2期 (2008年 3月)。。然而观察现实,检察权特别是其法律监督职能无疑又是人大权力之下诸种具体权力中授权模糊、手段不足、潜能受制最为突出的,这显然与应对社会矛盾、加强权力监督、推进依法治国的要求相去甚远,亟待对之予以合理加强。

(三)我国人大本身的权力运行模式,决定了要实现人大监督职能的有效延伸和具体落实,就必须加强检察监督

在我国国家权力构架内,人民代表大会被赋予了至高无上的法律地位,这是“一切权力归人民”政治理念的法律体现。根据宪法和人大组织法等的规定,人民代表大会不仅享有立法权、重大事项决议权、重大人事任免权,还拥有对全部国家机关及其负责人、全体公民和社会组织是否遵守法律的监督权,权力外延极其广泛。应当说,这些权力的配置和人大的法律地位是完全符合的,如果能够充分行使,也必将有力确保我国经济社会的健康发展和政治秩序的安定。但由于我国目前处于特殊的发展阶段,即便已经出台了监督法这样用以保障和规范人大常委会监督权形式的专门性法律,上述“权出人大、议行合一”的宪法对人大赋权模式,在实践中也面临着具体实施中的许多问题和困难。

我国当前正处于经济社会转型发展过程中,制度建设宏观决策的制定和执行等事项繁多,因此人大特别是省级以上人大的立法、决议等任务繁重,而对法律执行落实情况的监督,则往往心有余力不足。人大的监督权无疑是我国国家权力构架内法律效力最高、最具权力公信力的监督,但实践中除了开展一些宏观性、统筹性、督导性的执法检查、评议活动或对极少数重大问题的特别调查之外,人大事实上没有更多的精力和资源对纷繁复杂、不断涌现的各种权力运作不合法、不规范现象,进行实质性、无遗漏的监督纠正。而且从目前我国人大的工作模式看,其多数代表构成的非专职性、全体代表议事方式的非常设性、监督工作的事后性等,也都决定了人大很难真正行使以具体涉法事件为对象的监督职能。另外,从现代国家普遍的权力配置规律看,对绝大多数具体涉法事件的调查处理乃至法律制裁,一般均是由司法机关或具体的监督制裁部门来实施,作为代议机构的立法机关,则不宜替代上述机关或者直接指令其执行自己的意见应当说这已经是当代各国政治和法律界的共识,也是监督法的制定在历经多年研讨、酝酿之后,最终并未将个案监督纳入其中的重要缘由。综合以上分析我们不难得出结论,在当前和未来相当长一段时期,我国人大除宪法监督外其他监督职能的诸多目标,必须经由与其相衔接、相配合的具体监督方式,才能得以有效实现。而从路径创设和选择的成本角度考虑,以具体案件为对象,具有公开、刚性程序特征和司法强制力量的检察监督,无疑就是比较稳妥、合适的选择。

二、从法律的本质特征和作用看,加强检察监督的重要前提是完善检察监督的法律规范

应当说,加强检察监督工作的路径是多样的,首先需要检察机关自身发挥主观能动性,立足现有条件加强探索创新。但鉴于检察监督的严肃性、特殊性和现实中面临的诸多实际困难,在新的形势下我们也应当更加重视完善检察监督的立法问题。

(一)从法律作为社会关系规范准则的角度看,检察监督的“有法可依”问题还需要进一步解决

检察监督和其他法律执行活动一样都是一种特殊的社会活动,它以国家机关为行使主体,其前提是建立一定的监督机构组织并设定其职责权限,其内容则是发现并纠正违反法律的行为,并向权力机关报告法律执行和监督情况的信息。所有这些活动都具有特殊的严肃性和重大社会影响,因此既不能恣意而为,也不能因没有法律授权而致使无所作为,而是必须以科学、严密、可行的法律规范体系作为依据和保障。

就检察监督而言,客观上看,虽然我国法律很早就已经明确了法律监督职能的宪法地位和基本职权设置,但规定其具体权责、监督程序和保障方法的法律规范,却常常是原则性、粗线条、含混不清乃至相互矛盾的,而这些又恰恰是检察监督活动最直接、最重要的现实依据。从这一意义上看,我国检察监督“有法可依”的问题事实上还没有完全解决,相关立法还有待进一步加强。

(二)我国特殊的公共权力历史传统和成文主义法律传统,决定了检察监督工作的深入发展更需要明确完备的法律规范作保障

我国有着长期的集权政治传统,形成了相对稳定、自上而下的社会治理模式。历史上,这种模式崇尚统一的典章制定和执行,各级官吏则主要依据以相对固定的儒学知识和价值体系为对象的科举取仕制度加以任命,以确保法律和制度的执行不偏离国家权力 (古代当然是“皇权”)的要求。客观上看,我国当代大多数公务人员包括司法人员均是经由自上而下的设置或招录、任命产生,而非来自选举,其承担的也多是“事务官”职能,因此历史上“上下一体”的文官制度因子也难以在短期内完全消除,从而造成“上面没明确、下面不能动”的执法习惯和制度性的保守主义色彩,使得“上命下从”等观念得到强化,渗透到许多公务人员的思想中。在这种背景下,如果没有相对明确的检察监督法律依据,检察机关大多是很难开展各种有利于司法公正的监督实践和机制创新的,因为这些行为往往也意味着“于法无据”甚至可能是 “违法”监督,自然有其 “风险性”⑦关于检察改革的 “良性违法”问题,何勤华教授在其《中国检察制度三十年》一文中有精辟阐述,“我们应当从两个视角去认识一线实践部门的改革。一方面,它为检察制度的科学发展积累了可资借鉴的丰富经验,为最高检察机关全面推行改革去除了不少的障碍。但另一方面,司法创新也往往是双刃剑,超出现行法律框架的创新时有发生,这些‘越轨行为’对正在形成的法治理念造成了不容忽视的负面影响,即使是所谓的‘良性违法’也同样如此”,因此“尽量避免违法的创新改革举措,促使检察制度步入成熟的改革时期,必定是当前面临的重要任务”。何教授的见解固然包含了建议一线司法机关在推行改革创新时要秉持慎重态度,但我们也不难从中引申出更深层次的理解,那就是在经济社会快速发展、整个国家都面临制度创新转型的情况下,若要最大程度地减少实践中的 “违法创新”现象,国家立法就应当保持足够的活力和敏锐性,必须适时加强和完善相应的法律规范,以自上而下的方式统领、引导实践中的法律执行和创新。引述观点参见何勤华、张进德：《中国检察制度三十年》,《国家检察官学院学报》2008年第 4期。。

从司法模式的角度看,虽然近代以来我国法律制度基本完成了现代转型,但仍然遵循成文法主义,不鼓励司法官员的主动创造,司法职业更像是为执行既有法律而设置的专业事务官,正如日本学者所言,司法官只是一种“公务员”⑧【日】大木雅夫：《比较法》,范愉译,法律出版社 1998年版,第 33页。。在缺乏明确、完备的法律规范授权的情况下,司法官员特别是法官往往不会做出相应判断结论,即使面临社会现实需要并有积极的舆论支持和司法官个人的“内在同意”,其公开的职务行为在总体上却也仍然倾向于回避风险、消极应对,从而导致司法层面上的“社会管理创新”举步维艰。如实践中备受关注的公益诉讼问题,在法律对检察机关公诉权和法律监督权的具体范畴未明确界定的情况下,检察机关提起公益诉讼的问题即被法院以“于法无据”为由制度性地拒之门外,造成大量侵害公共利益的现象无法通过法律途径加以有力的监督纠正。回到检察机关自身,情况事实上也类似,受制于同样的历史传统影响与法律制度模式,以及“法院终裁”的司法原则,在国家法律对某一问题未加明确和具体化的情况下,检察人员大多也容易做出“无权”的理解,从而更强化了实践上的被动性和保守主义。因此,无论是希望推动检察机关自身加强法律监督工作,还是希望其他公共权力更加顺利地接受法律监督,完善相关立法恐怕都是绕不过去的问题。

三、从适应新时期新任务的要求和落实新一轮司法改革精神的需要看,加强权力制约、维护社会公正从根本上离不开人大对检察监督工作的针对性立法

(一)新形势下只有进一步完善立法,才能为最大程度地破解检察监督的“瓶颈”制约提供制度保障

作为国家法律监督机关,人民检察院恢复重建三十年来,通过依法查处职务犯罪、履行批捕起诉职能和加强诉讼监督,有力地维护了法制统一和权威,保障了司法公正和社会公平正义,促进了经济社会和谐发展。但也必须看到,随着时代的不断发展,检察监督的对象和环境也在发生着前所未有的变化,这一工作在某些方面依然与人民群众的新要求、新期待不相适应。在经济社会快速转型的同时,我国的社会矛盾形势也演变到了一个新阶段,以群体性事件为代表的执法权力与社会公众的冲突事件呈现多发态势,某些过去习惯使用的处理方式特别是在法律上有争议的处理方式,在事件解决过程中效果不佳,公共权力的公信力持续出现危机。这一情形表明,新的形势下应当更加重视从制度上探索完善社会治理的结构和方式,高度重视司法公正的特殊意义,努力将执法权力纳入依法、规范行使和便于进行司法救济的渠道,加强对执法权力行使的监督和对涉及执法权力的纠纷的司法解决过程的监督,切实发挥司法机制的“疏导器”、“减压阀”作用,以便最大程度地化解矛盾,促进社会和谐。

应当说,多年来全国检察机关按照中央关于司法改革的统一部署,也一直在加强创新探索,取得了有目共睹的阶段性成果。但实事求是地讲,这些创新探索在具体效果上是有差异、分层次、不均衡的。比如,在和其他部门权力不直接发生冲突的“非博弈性”领域 (如督促起诉、法律监督说理等),检察体制机制的改革基本上比较顺利,效果也较为明显。但在面临和其他部门权力直接博弈的领域,如对行政执法机关移送立案涉嫌刑事犯罪案件的监督问题、民行公益诉讼与执行监督问题等,检察机关的探索和尝试则面临比较大的外部制约因素甚至是 “壁垒”。在近年来国家对检察工作“人、财、物”支持力度不断加大、检察机关人员经费瓶颈逐渐破解的情况下,这一以权力博弈为特征、以法律赋权为界限的外部“壁垒”,已经开始上升为检察工作的主要瓶颈之一,越来越明显地影响到监督的总体效果,国家立法滞后对检察监督功能有效发挥的制约和阻碍问题日益凸显⑨近年来,检察监督面临的实际困难及其完善路径问题日益受到全国“两会”的关注。除了早在 1999年全国 “两会”上就有近两百名人大代表提出 5个议案,呼吁修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,尽快解决民事行政诉讼监督机制薄弱的问题之外,2004年全国 “两会上又有一百多名人大代表联名呼吁“完善立法,强化检察机关的法律监督职能,发挥其保障法律统一正确实施的作用”。而在 2009年初的全国“两会”上,不少代表委员更加明确、直接、有针对性地呼吁修改或制定有关法律,从根本上加强检察监督工作。清华大学周光权教授提出了《关于修改刑事诉讼法强化检察监督的议案》,中国人民大学汤维建教授则建议制定专门的《人民检察院监督法》,指出 “检察机关作为专门的法律监督机关,必须把功夫下在监督上,加大对执法不严、司法不公、司法腐败问题的查处力度,真正担负起法律赋予检察机关的责任。但是,目前检察机关行使法律监督权却只有零散的立法规定,而缺乏系统的具有可操作性的法律可以依循。这在一定程度上制约了检察机关监督职能的有效发挥”,并指出“检察机关法律监督的内容涉及广泛,不是诉讼法所能涵盖的。所以,需要制定一部专门的 ‘人民检察院监督法’来统一检察监督中的共同问题和操作程序,强化检察机关的法律”。这些具体情况显示出,在社会矛盾态势复杂化和司法角色越来越无法回避的当前,检察监督的规范与保障问题事实上已逐渐超出了检察机关自身的本位范畴,成为了国家生活中的重要议题之一。检察监督滞后于我国经济社会发展和人民群众的期待,越来越突出地反映到了国家立法层面上,逐渐聚焦在应否和如何制定专门的检察监督法律文件的问题上。这清楚地反映了我国当前社会矛盾的一种演化趋势,也体现了社会思潮中对公正执法、制约权力、厉行法治等的一种意识积累与预期。有关内容参见盛瑾：《关于检察机关法律监督权的立法问题：修改完善〈人民检察院组织法〉的建议》,载《检察实践》2000年增刊;林世钰：《100余代表联名提交议案呼吁完善立法》,载中国法院网 2004年 3月 15日;以及正义网 “2009年两会特别报道”,载正义网 “专题频道》时政专题》2009年两会》检察要闻”。。

(二)从司法改革的本质内涵和司法效果的实现规律看,只有进一步完善立法,检察改革与法律监督工作才能得以深入推进和正确开展

司法改革本质上是我国社会治理模式改革与现代化的一部分。社会治理模式的改革与现代化,目标在于建立科学分工、良性运行、有充分的自我调适能力的政治制度与法律秩序,以确保公正高效地解决社会矛盾,在兼容社会活力与社会稳定的基础上,推动社会全面协调可持续发展。从司法改革的社会动因和社会期待上看,其最终目标也应是如此⑩从当代政治学和社会学视角来看,社会“治理”(govern)并非属于“政府”(government)专有,决不简单等同于“政府管治”,“执政党与政府以外的社会团体及公民个人参政议政、公民平等参与公共事务、居民自治与互助、公民依宪监督、依照民意与听证会立法”以及 “司法部门监督行政”,共同构成了现代法治社会中“社会治理”的内涵。不难看出,司法的角色在现代社会治理中是必不可少的。有关引述参见：【美KennethLieberthal(李侃如博士)著《治理中国：从革命到改革》(《GOVERNINGCHINA：FROMREVOLUTION,THROUGHREFORM》),胡国成、赵梅译,中国社会科学出版社 2010年版,序言,第 3页。。新的司法改革意见突出强调了对权力的制约问题,这也决定了对新一轮司法改革成功与否的评价,必然要涉及到在司法领域能否有效实现相关权力的科学配置与运行,而这一问题的本质则是各个司法主体的公共角色定位是否科学、准确,以及法律赋予其实现角色价值的职权与责任是否匹配和平衡。

司法改革的这一本质内涵,实际上也从一个侧面揭示了司法效果的实现规律。司法效果的实现是一个多维的、偶然与必然相结合的过程,微观的、个案的、动态的司法效果,很大程度上是通过司法人员个体的职业素养和职业行为体现出来的,而宏观的、整体的、终极的司法效果,则是通过司法制度的设计与运行体现出来的。人们日常接触和评价的多是前者,而真正具有决定意义的则是后者。因此就其内容而言,司法改革实际上包括内外两个层次,在内部是工作机制模式、司法职业素质养成方法等的改革,在外部则是司法机关的职能定位、权责设置以及各司法主体之间的权力关系安排。从上述司法改革的本质内涵和司法效果的实现规律上看,司法权的外部改革才是问题的根本,因为这一“外部性”因素最终决定了各司法主体实现角色价值的正当性基础和合法能力。内部改革可以通过有意识的自我探索来达到目的,甚至部分司法人员良好的个人素养也有助于在一定程度上实现司法公正,但外部改革的实质是各司法机关之间科学的职责划分和权限重整,其目标仅通过某一司法机关自身的内部努力无法实现,同时也在很大程度上影响和制约着内部改革的力度与效果,限制着司法人员良好素养的充分发挥。

检察权作为一项国家基本权力,其基于自身发展完善的需要而推行的改革,是我国司法改革的重要组成部分。但从当前检察改革推进和检察权运行的实际效果看,检察监督职能发挥不充分的根源主要还是在于外部改革的不到位,在于既有法律体系赋予其发挥司法领域中“公共利益代表者”⑪⑪何谓公共利益以及何种机构可以代表公共利益,学界并无定论,各国各地区的制度模式也有不同。从司法层面上看,我国检察机关是宪法赋权的法律监督机关,而法律的统一和正确实施从某种意义上讲也是一种特殊的公共利益,随着近年来检察机关开展民事督促起诉、维护公共利益的实践探索,以及关于如何在司法层面上维护公共利益的研究探讨渐趋热烈,人们越来越倾向于赋予检察机关以更广泛的职权特别是公益诉讼权,以更有力地保护国有资产、资源环境和社会弱势群体利益。而从域外各国或地区的司法制度看,在司法领域直接负责担当公益职责的国家主体,大多也是检察机关。樊崇义教授认为,从程序法的角度来看,公共利益应当包含社会的安全与秩序、社会的经济利益、道德利益和可持续发展的利益以及当事人的利益,并指出“我国检察机关是与公共利益紧密联系在一起的,公共利益的维护就是我国检察机关的最终目标”,这一见解能够给予我们不少启发。参见《溯本正源：辨析中国特色检察制度基本原理——访 〈检察制度原理 〉主编、中国法大学教授樊崇义》,载《检察日报》2009年 12月 29日。的规范性、保障性手段不足,开展检察监督的具体途径、方式和程序措施还比较单一、薄弱。如当前较受关注的检察长列席审委会、检察机关对量刑的监督等问题,各地虽然已经逐步开展了实践摸索,但由于统一上位法律的缺位或规定得模糊笼统,各地检察机关的积极性、实践措施以及法院的态度、监督的效果等也千差万别,呈现出一定程度上的混乱局面。这一情形,我们不妨称之为检察改革的“外部性”现象。造成这一现象的根源,实际上就是关于检察监督职能的国家立法未臻完备,导致实践中检察机关面临一些有认识分歧的具体问题时,无所适从、无以“发力”,而检察机关本身对改变此种现状却又无能为力。在这种情况下,作为国家立法机关和检察监督的上位监督职能的拥有者,人大适时加强和完善检察监督的针对性立法,其意义不仅在于可以赋予检察机关必要的法律监督权限,还在于可以明确其行使法律监督权的具体方式和程序,规定其违法监督或者怠于履职的责任,促进检察机关依法正确实施监督,同时也在于可以有效预防、减少检察机关自行开展监督探索中有可能产生的偏颇性、混乱性,确保检察改革和法律监督工作沿着合法、正当的路径推进,从深层次上保障司法公正的实现。

(责任编辑 张藤青)