崔永东 (中国政法大学法学院教授 司法理念与司法制度研究中心主任 北京 100088) ■文

和谐价值观与行政诉讼法的改革

The V a lue of H a rm ony and the Refo rm of A dm in istra tive Procedu ra l L aw

崔永东 (中国政法大学法学院教授 司法理念与司法制度研究中心主任 北京 100088) ■文

在目前构建和谐社会、建设法治政府的大背景下,行政诉讼价值观的更新也成了大家关注的一个问题。笔者认为,完善行政诉讼制度必须树立一种新的行政诉讼价值观,这种价值观以 “和谐”为最高价值、以 “平衡”为基本原则。这是因为,利益平衡是社会和谐的基本途径,参与行政诉讼的双方只有在利益上达到了平衡,才能实现和解与和谐。在中国古代社会,利益平衡曾经是社会治理的方法。儒家的“中庸之道”就是一种寻求利益平衡的智慧,也是一种实现社会和谐的方法。在儒家看来,利益平衡是社会和谐的前提与路径。可见,儒家“中庸之道”至今仍对我们建设和谐社会有借鉴价值。当前,我们进行行政诉讼法改革有必要借鉴一下传统文化的 “中道”智慧,关注利益平衡问题 (特别是行政机关与行政相对人之间的利益平衡)。

一、行政诉讼法改革需引入调解机制

行政诉讼应该确立一种平等协商的机制——由原告与被告在法院居中协调下就双方利益进行平等的协商,通过协商而达到一种利益上的平衡,从而形成一种 “合意”。但是,我国《行政诉讼法》对这种 “合意”并不认可,因为合意往往基于法院的调解而产生,只有在法院允许调解的情况下,原告与被告才有可能在法庭上平等自愿地进行协商,并在互相妥协的基础上实现一种利益上的平衡,并达成一种有法律约束力的协议。而我国《行政诉讼法》第 50条规定：“人民法院审理行政案件,不适用调解。”这实际上也就关闭了双方当事人平等协商、形成“合意”的大门。

为何如此规定呢?当时有一种观点认为,行政诉讼不适用调解,是为了更好地维护行政相对人的合法权益,因为就原告 (行政相对人)来说,提起行政诉讼的目的,是想要人民法院撤销或适当变更行政机关的处理决定,从而恢复自己被非法侵害的合法权益。反之,如果实行调解,等于让双方各退半步,从而使原告没有真正地、完全地达到诉讼的目的,老百姓会认为这是官官相护,并最终不利于行政纠纷的解决。

其实,当时的行政诉讼法之所以如此规定,主要还是因为那个时候人们的法律意识比较迷信“诉讼万能”或“判决万能”,认为只有经过法院判决才能切实保障自己的权益时至今日,人们的法律意识已经比较成熟,又加之在当前构建和谐社会的氛围中,法院调解已经得到大众的普遍认可,人们 (特别是行政相对人)相信,只要法院主持公道、公正调解,自己的权益同样会得到保护,不必非要经过判决程序,而且会省时省力。这说明,随着法律意识的进步与社会的发展,人们对行政诉讼与调解的关系有了更加理性的认识。

刘善春在《行政审判与制度建构》一书中指出：“‘行政诉讼不适用调解’这一命题缺乏足够的理论支撑。从诉讼目的的角度分析,行政诉讼作为一种司法救济活动,解决争议和追求诉讼效益都是不容忽视的现实问题。解决纠纷是行政诉讼的目的之一,而调解是解决纠纷的一种方式,在不破坏行政审判的特殊性质的前提下,应当允许有条件地适用调解解决行政纠纷,尤其当案情复杂,适用调解能较之判决投入成本更少,并且能达到更理想的社会效果时。……从诉讼中彰显的利益诉求来看,传统的以判决为主导的行政诉讼结案方式在当今社会已经无法承载多重价值诉求,缺乏足够的张力去满足诉讼参加人的多元利益,无法为诉讼参与者的自由选择提供充分的制度保障。……较之于判决,调解具有灵活性、适度的柔软性以及含有对诉讼当事人主动性的包容力,在行政诉讼中可以作为判决的补充,适应不同类型的行政案件的结案要求。因此,在行政诉讼中引入调解,也是为了满足诉讼中的多种利益诉求。①刘善春：《行政审判与制度建构》,中国法制出版社 2008年版,第 182～184页。”现代社会是一个具有多元利益诉求的社会,行政诉讼中的调解机制因其具有相当的灵活性并包含了诉讼当事人的主动性,从而满足了当事人的多元利益诉求。这也是我们主张行政诉讼法能够与时俱进引入调解机制的一个原因。

学界有如下一种论点：“行政诉讼本质上是一种由法院主持的公共协商机制。平等自治的利害关系人借助依法约定的程序和仪式展开对话,按照体现实质法治精神的一般法律原则,共同寻求个人、群体、部门、地方和国家利益能够协调的共识与合意,以司法裁判形式最终确认。②高家伟：《行政诉讼本质论》,《当代中国行政法的源流》,中国法制出版社 2006年版,第 679页。”该学者进一步申说：行政诉讼本质上是“利害关系人之间形成法律上的信任、合意和共识的一种协商平台。按照实质合法性的要求,利害关系人作为意思自治的主体,共同协商约定行政诉讼具体进行的步骤、时限、方式,协商各方利益都得到实现的合意方案。只要不违反实质法治的要求,法院应当以裁判的形式确认利害关系人的合意和共识。③高家伟：《行政诉讼本质论》,《当代中国行政法的源流》,中国法制出版社 2006年版,第 686页。”

从法治发达国家和地区的情况来看,其行政诉讼法规定了调解机制。“按照国外通说,行政诉讼调解兼具双重性质,既是一种诉讼行为,又是一种公法契约。作为诉讼行为,它是行政程序的有机组成部分;作为公法契约,它是行政机关以公法上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。④刘善春：《行政审判与制度建构》,中国法制出版社 2008年版,第 177页。”行政诉讼调解是在法院的协调下,由行政机关与相对人就行政法上的权利和义务进行平等协商,并形成合意,从而终结诉讼程序。经由双方合意而达成的协议被称为“公法契约”。应该说,这是一种实现了双方“利益平衡”的契约,因此自然也就能达成真正的和解。

德国《行政法院法》第 106条规定：“只要参与人对和解标的有处分权,为完全或部分终结诉讼,参与人可在法院作出笔录,或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式,以书面方式在法院达成。”据说在德国有大约三成的一审行政案件是通过法庭和解结案的。我国台湾地区的《行政诉讼法》第 219条也规定：“当事人对诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如何,得随时进行调解。”台湾的“行政诉讼和解”是指在行政诉讼过程中,由行政法院法官主持进行,并由法院制作和解书,此和解书可以作为法院强制执行的依据,对双方均有拘束力。

基于上述,可证我国行政诉讼法禁止适用调解确实存在问题,而且也有悖于和谐社会的价值取向,是到了改革的时候了。

在行政诉讼中引入调解,是满足诉讼中多种利益诉求的一个重要方式,它有助于平衡各方利益,并进而有助于社会和谐。“调解”的目的是“合意”的生成。

合意性是一切纠纷解决的本质属性,合意是矛盾双方和解的前提,而“合意”又是平等协商的产物,如果参与诉讼的双方地位不平等,则无合意可言。另外,它也需要法官必须保持中立。如学者所言：“行政诉讼本来就是当事人展开合作和交易的制度平台,而博弈论提出的当事人平等自治、司法中立、公平裁判等要求,本来就是这个制度平台的结构要素,如果司法不独立也不中立,如果当事人的地位不平等,没有意思自治的自由,没有作出理性选择的能力,如果具体的程序设计不符合行政诉讼作为司法制度所固有的形式理性,还谈什么交易与合作呢?如果当事人不能达成有关个人、群体、地方和国家利益的合意,以公正、效率、法治等为内涵的行政诉讼的实质理性怎么可能实现?⑤高家伟：《行政诉讼本质论》,《当代中国行政法的源流》,中国法制出版社 2006年版,第 690页。”以公正、效率等为内涵的行政诉讼理性必然要求司法中立、当事人地位平等,在司法权保持中立的前提下,当事人双方平等协商,意思自治,从而达成合意,实现和解。应该说,这样的行政诉讼机制是通往社会和谐的重要途径之一。

在司法权力协调下的调解致力于当事人之间“合意”的生成,而合意是平等协商的结果。目前,行政诉讼法学界正是将调解视为解决利益冲突、化解社会矛盾的良方。在有关学者看来,“国家、部门、地方、群体和个人利益的冲突是行政争议发生的起源,因而也是行政争议的实质。解决这种利益冲突的有效办法不是对抗,而是协商;不是法院一厢情愿的单方判决,而应当是共识和合意的形成和执行。这是行政诉讼本质的当然要求。……行政诉讼程序的改革方向应当是从对抗转向合作,从裁判走向合意。为此,应当赋予利害关系人以程序的选择权和设计权,增加当事人意思自治的效力,允许参加人在不违反实质法治要求的范围内约定调查举证、质证、认证的范围、时间、步骤、方式等事项 (所谓的诉讼契约)。程序的进行应当促进参加人就有关的事实和法律问题达成共识,而裁判应当是各方诉讼主体共识的确认。法官的角色应当定位为中立的协调人,着重指挥、协调、阐明,使参加人在理解并且遵从实质法治要求的前提下,就个案的事实和法律问题展开协商。只要参加人不违反平等、比例、诚信、均衡等实质法治的要求,法官就不要干预。这意味着,行政诉讼程序的主导者不是法官,而是参加人;裁判内容的决定者也不是法官,而是参加人。⑥高家伟：《行政诉讼本质论》,《当代中国行政法的源流》,中国法制出版社 2006年版,第 693～694页。”

上述看法值得我们深思。在行政诉讼中,司法权应当保持中立,法官只是中立的协调人,他负责协调当事人之间的对话与协商,而当事人各方本着均衡与平等的原则处理相互间的利益关系,经过协商而达成合意。这样一来,行政诉讼程序的主导者不再是法官,而是当事人了。这种从对抗转向协商、从裁判转向合意的变化,代表了当前行政程序改革的一个方向。

二、行政诉讼法改革需关注“类型化”问题

最近几年,学界还提出了行政诉讼的类型化问题。诉讼法学中的类型化是一种研究方法,它要求“按照一定的标准对社会纠纷进行归类总结,以为相应诉讼救济途径的设计或者诉讼体系漏洞的弥补奠定社会实证基础”⑦樊崇义主编：《诉讼原理》,法律出版社 2003年版,第 551页。。所谓行政诉讼的类型实际上就是行政诉讼的种类,“立法上划分行政诉讼类型的目的在于为行政诉讼受案范围内的每一种政府权力行为都设置一种相应的诉,以期当公民权利受其侵害时,都会有一定类型的诉可供其选择并籍此获得法律保护。可以说,一国行政诉讼类型的多寡及其设置的科学与否直接影响到该国公民行政诉权的保护程度以及法院司法审察功能的实现。因此,类型化是行政诉讼制度的核心”⑧杨 海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社 2004年版,第 570页。。

应当看到,对行政诉讼类型的扩充正是基于一种“平衡”行政机关与行政相对人利益的理念。面对强势的行政机关,行政相对人 (往往是个人)显然处于弱势地位,如果后者的诉权得不到有效保障,则无疑纵容了行政权力的扩张,其结果是,二者的利益处在一种失衡的状态。因此,扩充行政诉讼的类型,既是对行政权力的限制,也是对行政相对人权益的保护,并最终实现行政机关与行政相对人之间的利益平衡。

在行政诉讼的类型化有助于保障公民行政诉权方面,学界的如下观点值得注意：“行政诉讼的类型化能够为行政诉权提供全方位的保护。虽然诉讼法学学理对‘诉权’这一概念的理解还存在诸多分歧,但基于‘无救济即无权利’的基本理念,人们无不承认诉权的重要价值。诉权实际上是政治国家为了保证宪法和法律所规定的公民权利得以实现而设定的‘权利救济权’,离开了诉权,宪法和法律所规定的其他权利终将沦为‘纸面上的权利’。正是从这个意义上来说,诉权完全可以被视为‘现代法治社会中的第一制度性人权’。众多国家的宪法及一些国际公约对诉权的明确认可即表明了诉权存在的独立价值。行政诉讼中的诉权是特定主体按照法律的预定程序,请求法院对有关行政争议作出公正裁判的程序性权利。其中,起诉权或诉讼请求权被公认为是最基本的诉权,其他形式的诉权的实现都离不开起诉权。因此,对起诉权进行限制无疑就是对诉权的实质限制。为了切实保障起诉权的行使以及其他诉权的实现,法律上就必须尽可能地拓宽行政诉讼的类型,竭力满足公民权利保护的要求。鉴于行政纠纷的特殊性,可以说行政诉讼种类的多寡将直接决定着民众的权利能否获得全面、有效而及时的保护。⑨杨 海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社 2004年版,第 572页。”无救济则无权利,行政诉权就是对公民的一种权利救济,正是对弱者的权利救济才使其与强者 (行政机关)处于一种平等的地位,并进而达到一种利益上的平衡。

从目前的情况看,我国行政诉讼类型的数量不容乐观,可以说过少的行政诉讼类型不利于保护公民的合法权益。学者指出：“如果行政诉讼的类型是多样化的,那么当公民的合法权益遭到行政权力行为的侵害时,就能够从容地选择相应类型的行政诉讼来寻求切实可行的法律保护。就我国现有的行政诉讼类型而言,其数量无疑是极为有限的。例如,现有的撤销之诉仅仅是针对所谓的具体行政行为而提起的,对于行政机关所制定的违法的行政规范则不能提起相应的撤销之诉……。由此可见,正是由于行政诉讼类型数量少、范围窄,导致了行政相对人的合法权益往往得不到较为全面和有效的保护。⑩杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社 2004年版,第 575页。”正是基于上述考虑,学者们提出了增加行政诉讼种类的设想,如提出增加“规范性文件审查诉讼”、“预防性诉讼”、“行政公益诉讼”等诉讼种类。所谓 “规范性文件审查诉讼”,是指“公民、法人或其他组织认为行政机关所制定的规范性文件侵犯其合法权益而请求法院对其予以审查的诉讼。……此类案件的标的是规范性文件,因而法院的判决具有广泛的适用力,一旦法院作出撤销或违法确认的判决,被诉的规范性文件即对任何人都丧失拘束力”⑪杨 海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社 2004年版,第 580页。。所谓“预防性诉讼”是指“为了避免即刻执行的违法行政行为给当事人造成无法弥补的损害,由行政相对人在行政行为付诸强制执行之前提请法院审查并阻止该违法行政行为实际执行的诉讼”杨 海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社 2004年版,第 580页。⑫。所谓“行政公益诉讼”是指公民、法人或其他组织针对损害公共利益的违法行政行为所提起的行政诉讼,从而实现公民权利对行政权力的制约与监控。总之,上述扩充行政诉讼类型的设想将有助于保障公民权利和抑制行政权力,从而达到公权力与私权利的平衡,实现社会的和谐。

从美国和英国的情况看,其司法审查 (类似于我们的行政诉讼,指法院对行政行为合法性进行审查)的范围相当广泛。根据美国《联邦行政程序法》第 702条的规定,凡是因行政机关的行政行为而使公民或者组织的法定权利受到不法侵害或不利影响,不论其为抽象行政行为还是具体行政行为,均可纳入司法审查的范围。英国的司法审查范围是由判例法确定的,也很广泛,凡是有 “越权”嫌疑的行政行为,不论是具体的还是抽象的,均按“越权无效”原则被划入司法审查的范围之内。可见,将“抽象行政行为”排除于司法审查范围之外的行政诉讼制度是一种残缺的权利救济制度,也在很大程度上侵蚀了司法的释法能力及司法公信力,并在一定程度上剥夺了宪法赋予公民的平等权利。

三、举证责任的分配与行政诉讼法改革

举证责任在行政诉讼法中具有重要地位,因其决定了不利法律后果的归属。“举证责任是指原被告等当事人之间发生争议的事实,在没有证据或证据不足以证明的情况下,由谁承担败诉责任,即后果责任。承担这个责任的当事人首先负有提供证据的责任。通常情况下,举证责任由行政机关负担,在特殊情况下或根据法律规定,原告也负有少量的举证责任。因此,原告主张,被告举证,是行政诉讼举证责任分配的基本原则。⑬刘善春：《行政审判实用理论与制度建构》,中国法治出版社 2008年版,第 426～427页。”

从国外的情况看,如美国,举证责任主要由作为被告的行政机关承担,该国的判例也基本上是由行政机关负举证责任。英国、法国、日本的法律也规定由被告行政机关负举证责任。但我国台湾地区的规定有异,在举证责任方面一般采用“谁主张,谁举证”的原则,只是在特殊情况下举证责任才能倒置。

我国行政诉讼法也规定了举证责任倒置的原则,即由被告行政机关负责举证,若举证不能,则承担败诉责任。《行政诉讼法》第 32条：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这一规定的初衷应该在举证责任的分配上“照顾”弱势一方即原告 (往往是个人)的利益,但片面地理解该原则会违反实质上的“平衡”原则,因而也与行政诉讼法中的“公正”原则相悖。

对此,有的学者提出了自己的见解：“世界各国一般通行‘谁主张谁举证’的诉讼原则。而我们在学习我国行政诉讼法时被过多地强调行政诉讼与民刑诉讼的区别,强调举证责任倒置。但事实上,从严格意义上讲,原告提出诉讼请求,当然应该由原告来举证证明诉讼请求所依据的事实。所谓举证责任倒置,仅仅指的是当原告证明行政行为以及损害的存在后,举证责任方始转移,行政机关要承担证明其行为合法或该行为与原告所受损害之间无因果关系的责任,否则即要承担举证不能而导致的败诉的结果。所以,我们首先要明确：‘谁主张谁举证’始终是诉讼中的一个原则,不管是民刑诉讼还是行政诉讼。⑭关 保英：《行政法制史教程》,中国政法大学出版社 2006年版,第 537页。”

另有学者指出：“被告负举证责任,并不意味着原告不负举证责任。‘谁主张,谁举证’是行政诉讼举证责任的规律性分担规则。当事人只要提出某种诉讼主张,依诉讼原理,就应该提出证据来证明,否则,当事人提出主张而举证不能,即意味着当事人的主张得不到法庭的支持,或是要承担败诉的风险。……原告在下述意义上负相应的举证责任。原告由于自身原因,根据法律规定,在行政程序中应当提供的证据,若没有提供,在行政诉讼中,原告承担与之相应的不利后果,如法院可以不采纳原告首次在诉讼中抛出的证据,或根据法律规定,依法认定行政行为证据充分。对此,一般不能要求行政机关负担未调取证据的责任。……既然,原告在行政程序中负有举证责任,或者说有举证义务,当其不正确行使举证权利或者说不正当履行举证义务时,在行政诉讼中,原告理所当然顺延承担举证责任。⑮刘 善春：《行政审判实用理论与制度建构》,中国法治出版社 2008年版,第 428～429页。”该学者又说：“在行政机关应原告的申请而从事一定的行政行为时,此时行政活动与原告的申请行为紧密相关,只强调一方举证责任失之公允,应视不同的情形来分配举证责任。⑯刘 善春：《行政审判实用理论与制度建构》,中国法治出版社 2008年版,第 430页。”

上述说法颇有道理。所谓“只强调一方举证责任失之公允”恰恰是说违反了“平衡”的原则,不利于原告与被告之间的和解。应该说,“平衡”原则的内核是“公正”原则。学者指出：“行政诉讼法中公正原则具体而言,指的是在诉讼过程中要注意维护当事人之间对抗能力的均衡,给与双方当事人平等的诉讼地位、均等的申辩机会以及实质对等的程序性权利等等。⑰刘善春：《行政审判实用理论与制度建构》,中国法治出版社 2008年版,第 172页。”而这一表述也正是笔者所谓 “平衡”原则的内容。

四、行政诉讼法改革的着力点：行政权与公民权的平衡

“行政诉讼是由司法机关主持的对相对人受行政侵害的合法权益予以救济的活动,它是一种依照严格的司法程序进行的有效的最终的救济手段。”“在行政诉讼中,诉讼法律关系是在行政相对人、行政机关和人民法院三大主体之间展开的。其中,行政相对人是原告,行政机关是被告,人民法院则是行政诉讼的裁判者,他们围绕着作为行政诉讼对象的被控行政行为的合法性进行指控、辩论和裁决活动。⑱李乾贵：《依法行政问题研究》,中国法制出版社 2002年版,第 264～265页。”人民法院通过裁判行为,致力于行政权与公民权 (行政相对人的权利)之间的平衡,这种“平衡”的实现基于以下的途径：以审查行政权是否合法行使来限制行政权,以保障公民权来抗衡行政权。这样一来,在行政诉讼的法律框架内实现了一种社会和谐。

如下的观点值得注意：“行政诉讼双方当事人权利义务的平等性是通过一种特定的不对等关系实现的。行政机关和行政相对人在行政管理中的管理者与被管理者地位,使行政机关和行政相对人在行政法上具有不对等关系。这种不对等关系是以行政机关优越于行政相对人为特征的。如果在行政诉讼中仍维持此种关系特征,则不可能实现行政诉讼的救济目的。要保障相对人在诉讼中有与行政机关平等的地位并保证诉讼结果对其公正,就必须在诉讼中采取某些偏向于处于弱势的行政相对人的措施,以一种与实体法律关系中的不对等相反的一种新的不对等关系,使双方当事人达到平等。因而,行政诉讼制度专门赋予行政相对人以起诉权,而不赋予行政机关以反诉权;专门让行政机关对其所实施的具体行政行为负举证责任等等。这种不对等关系,体现了行政诉讼制度对相对人权益的救济功能,也体现了行政诉讼制度实现法律平等性、公正性的作用。⑲李乾贵：《依法行政问题研究》,中国法制出版社 2002年版,第 265页。”

可见,行政诉讼制度的设计体现了对弱势一方——行政相对人 (一般为公民)的照顾和救济,也体现了对强势一方——行政机关的一种有意的抑制和限制,这种表面上的 “不平等”却蕴涵着实质上的 “平等”,只有如此才能真正实现行政权与公民权的平衡。

论者强调：“行政诉讼的宗旨应该表现为维护公民基本权益和体现客观法律价值两者的结合。维护公民基本权益不仅仅在于提供救济的机会,更要求法院的纠纷解决功能得到强调,法院不能仅仅提供进入司法的途径,而应当以保护公民的基本权利为宗旨,设计相应的诉讼程序。另外,对原告主观权利进行较为宽泛的解释更是法院的责任,这样更有利于保障公民的合法权益。在体现客观法律价值方面,法院要承担监督和推动依法行政的功能,达到保护公民合法权益和维护公共利益的目的。⑳马怀德主编：《法治政府研究报告·2007》,同心出版社 2007年版,第 121～122页。”

确实,行政诉讼制度只有以保护公民基本权利 (行政相对人的诉讼权益)为宗旨,在程序设计上偏向于原告行政相对人而不利于被告行政机关,以一种程序上的不平衡达到实质上 (诉讼结果)的平衡。更为重要的是,通过司法介入,提高政府官员依法行政的意识,推进依法行政的进程,并进而有助于法治国家的实现。从这个意义上说,强调保护行政相对人或公民合法利益的行政诉讼制度实施的结果恰恰是公民合法利益与公共利益的平衡,显然,这有助于社会和谐。

五、行政诉讼法的改革方向

关于行政诉讼法的改革方向,学界提出了如下主张：“首先,为了回应行政诉讼权利保护功能的强化,必须将人权保护作为行政诉讼的根本目的;其次,深入研究行政诉讼类型化的问题,并将其提上诉讼修改日程;再次,扩大法院的裁判权限,缩小不受司法审查的范围;最后建立独立的司法审判系统。”并特别呼吁“要旗帜鲜明地将‘保护公民权益’作为行政诉讼制度的根本目的,并以此作为行政诉讼法典修订的灵魂”章志远：《行政诉讼法修改三题》,《山西省政法管理干部学院学报》2006年第 1期。㉑。

另有学者主张：“内部行政行为也被广泛纳入行政诉讼的司法审查范围内。公务员被行政机关内部处分理应得到相应的司法救济,如果把这种救济仅仅限定在行政系统内部,而且行政裁决是终局性的,则就是对公务员诉权的贬损,对公民基本宪法权利的侵犯。而所有对公民权利的侵犯的行为中,以剥夺公民诉权后果为最严重,因为诉权是公民权利受损后的最后救济手段,一旦被剥夺,就会使 ‘被侮辱与被损害的人’铤而走险,危害社会秩序和稳定。㉒关 保英主编：《行政法制史教程》,中国政法大学出版社 2006年版,第 531～532页。”

还有学者认为,行政诉讼法在实施过程中遭遇了很大的困难,这些困难包括：公民权如何得到充分行使,行政权如何善待原告和自觉接受司法审查,司法权如何公正裁决行政权与公民权的冲突,监督权如何真正监督到位,等等。我国行政诉讼法的实施状况堪忧,在已经受理的案件中,有三分之二没有经过实体审理和判决,而是以原告撤回起诉、法院驳回起诉等方式了解。法院判决原告胜诉的案件还不足两成。造成这一状况,除了体制上的原因,也有行政诉讼法本身缺陷的原因。其主要缺陷是：一是受案范围过窄,导致许多公民告状无门;二是谁当被告没有很好解决;三是对法规的合法性审查尚未确立有效的机制;四是三个月的起诉期限太短;五是审理程序与证据规则存在问题;等等。因此,行政诉讼法改革必须从以上几个方面着力㉓应 松年：《修改行政诉讼法势在必行》,《光明日报》2002年 3月 3日。。

也有学者提出了严格规范抽象行政行为的主张：“抽象行政行为的合法正确性,既是具体行政行为正确的前提,也是行政应诉胜诉的前提。规范抽象行政行为,应着重做好三方面的工作：一是严格规范制定程序。要将文件的草拟、论证、协商、审核、讨论、听证、通过、公布等每一个环节,都纳入规范化程序。所有制定的规范性文件,都应经行政机关的法制机构审核把关,以保证抽象行政行为的质量。二是严格法定依据,确保抽象行政行为的合法性。特别是涉及收费和罚款等容易引起行政诉讼的项目,必须严格遵循国家法律、法规及规章的规定,确定其幅度和范围。三是协调好各方关系,确保抽象行政行为的可行性。㉔李 乾贵：《依法行政问题研究》,中国法制出版社 2002年版,第 276页。”

应当指出,虽然我国行政诉讼法在实施过程中还存在这样那样的问题,而且其本身也存在种种缺陷,但是它在推动依法行政方面的作用不能低估。正如学者所评：“依法治国的核心是依法行政。从我国法制的历史发展看,正是因为行政诉讼制度的建立,使依法行政的要求在我国得以迅速推进。行政诉讼使遭受行政侵害的公民能够合法地对抗行政机关的违法行为,有利于受害人消除怨气,增进社会稳定。行政诉讼的推进,逐步改变了 ‘官大于民’、‘民不能告官’的传统观念,塑造了政府与人民之间的新型关系,促进了政府机关和人员依法行政。行政诉讼的主要功能之一,就是监督行政机关是否依法行政。行政诉讼法第一次确立了具体行政行为合法与非法的标准,法院以此对被诉行政行为进行审查,这就极大地推动了行政工作人员逐步树立起依法行政的观念。㉕李乾贵：《依法行政问题研究》,中国法制出版社 2002年版,第 267页。”上述评价是中肯的。

看到成绩,并不意味着回避问题。行政诉讼法及其在实施中出现的问题需要通过改革来解决,而改革需要我们首先确立一种 “和谐”的价值观,它以 “平衡”为基本原则,即致力于行政权与公民权的平衡。平衡是实现社会和谐的前提。鉴于此,笔者认为,行政诉讼法的改革应该主要从以下几个方面努力：(1)将“类型化”引入行政诉讼法的规定,扩大行政诉讼的受案范围,将抽象行政行为纳入司法审查的内容; (2)在行政诉讼法中引入调解机制,通过调解达成“合意”,从而实现当事人之间的和谐; (3)基于平衡观念引入合理的举证责任分配原则;(4)基于保护公民权利的理念在程序设计上可“偏向”行政相对人;等等。

在和谐诉讼价值观的指引下,通过上述改革,将会使行政诉讼法相对完善,可以预见,它将对保护公民权利、限制行政权力、推进依法行政、构建服务型政府与建设和谐社会等发挥至关重要的作用。

(责任编辑 张文静)