齐春雷

(安徽省社会主义学院,安徽 合肥 230051)

西方政党制度的民意代表及其启示

齐春雷

(安徽省社会主义学院,安徽 合肥 230051)

在民主政治已成为世界政治潮流、“民主、和谐、发展”已成为国内政治主题的当今,从民主政治的视角来审视我国的政党制度,按照民主政治的要求来加强政党制度的建设就成为新时期的重要课题。本文以民主政治为评价标准,对西方政党制度下的“民意代表”进行了客观的分析。在此基础上,对于如何借鉴西方政党制度中有益于中国民主政治建设的因素、推进中国特色政党制度的完善,提出了一些建议和思考。

西方政党制度;中国特色政党制度;民意代表

在民主政治已成为世界政治潮流、“民主、和谐、发展”已成为国内政治主题的当今,从民主政治的视角来审视我国的政党制度,按照民主政治的要求来加强政党制度的建设就成为新时期的重要课题。民主是按照少数服从多数的原则来管理国家,民主承认多数人的意志,但同时必须保护少数人的代表权和意见权。民众的意见能否得到充分、全面、完整的表达并输送进入核心政治决策系统,能否在一定层面上为国家决策所采纳并得到一定程度上的体现和满足,是考量某种政党制度民主价值的重要标尺。因此,本文以民主政治为评价标准,对以竞争性选举、政党轮流执政为主要特征的西方政党制度的“民意代表”进行了客观的分析。在此基础上,对于如何借鉴西方政党制度中有益于中国民主政治建设的因素、推进中国特色政党制度的完善,提出了一些建议和思考。

一、西方政党制度对民意代表实现的积极促进

(一)竞选压力对政党民意代表的促进

选票是政党的生命,竞争表现得最为激烈的是在选举期间。政党要集中精力研究确定竞选纲领,力争吸引选民的关注和认同,以求获得更多选票。这种竞争的结果,促使政党必须关注社会面临的问题,尤其是选民关注的切身利益问题。竞选的过程,也是一个政党不断补充、完善政策纲领的过程。本着实用主义的原则,西方政党常常毫不客气地将对手的观点加以“扬弃”地借鉴、吸收并为我所用,这在客观上有利于加强对社会各阶层、群体利益的整合与表达。在宣传方面,西方政党想方设法用尽各种形式和手段,如广播、电视、报纸、因特网、集会、演讲等宣传政党的政策主张。这种竞争,使各政党政策主张公之于众,政党政策的透明度很高。而民众对于政党能否体现本阶层、群体利益的代表,是否有利于本阶层、群体利益的实现,由于这种种竞选宣传得到较全面的信息支持,从而在作出选择时拥有较大的主动性、自觉性。对政党而言,将自己的纲领政策为公众所熟知和了解,就等于将施政理论进行了一次“从民众中来,到民众中去”的检验。

因胜选而成为执政党的政党,竞选纲领便成为对民众公开的政治承诺,在执政期间能否兑现,成为衡量其执政水平和能力的指标,是民众考量、权衡用手中的选票将其留在“台上”还是“赶下台去”的重要因素,这在客观上有助于督促政党代表、维护、实现更广泛的民众利益。对于败选在野的政党而言,反思、检讨失败的过程,就是进一步思考、探索、寻求政策和纲领如何获得更广泛民意支持的过程,有利于进一步增强政党的利益代表性。而且,在执政党掌握大部分资源的政治生态下,在野党想在下一轮竞选中取而代之的难度很大,执政党固然会因“下台”的政治风险而谨慎从事,但在野党对执政党政策的质疑和攻讦,可以从反面提示执政可能出现的疏漏和缺失,同样有利于民众利益的表达和实现。

(二)议员与选民联系密切,促进政党的民意代表

西方政党在选举结束后同民众的联系渠道主要通过各政党议员进行。由于议员地位很高,很多人都把当选议员作为政治生涯的重要目标。议员由选民选举产生,是政治生活中联系选民与政府的桥梁和纽带,其政治生命归根到底取决于选民,因此,大多数国家的议员都与选民保持着密切的联系。议员在立法功能与代表功能的比较中,更倾向于为选民的种种问题同政府打交道,往往把选民利益放在首位,视自己为选区选民的代表,而不是全国公民、整个国家的代表。在议员的各种活动中,代表活动是最基本的。其代表作用主要体现在:一是为本选区争得利益;二是反映选民的情绪与意见;三是监督行政部门和行动官员的活动;四是帮助选民排忧解难[1]。

在加拿大,每位议员至少配备两名秘书,其中,选民办公室至少要一人,以便处理大量选民的信件和电话。因为对于议员来说,从事这种活动的收益显而易见,而从事立法活动的收益似乎难以把握。正如加拿大一位当过内阁部长的议员所指出的:“在多种角色冲突中,我有理由相信议员要优先考虑代表功能而非立法功能,因为议员当然很清楚,如果他 (她)不能让选民满意,就不可能在议会里讨论国家大事。”[2]美国国会议员都由直接选举而产生,两年一度的直选像鞭子一样鞭策着美国国会议员保持着与选民的双向沟通,有事找议员是选民首先想到的解决问题的途径。他们主动与议员沟通,或求议员为其排忧解难,或表达自己对某一议案问题的看法。这种沟通能让议员了解民情,也起到监督议员履行其代表职能的作用,选民可根据议员在沟通中的表现决定下次是否还投他一票。议员也主动与选民沟通,帮助选民排忧解难、出谋划策,告诉选民自己的提案,寻求选民的支持与理解。各政党议员与选民这种经常性的密切联系,无疑有利于增进政党的民意代表。

(三)扩大意识形态的包容性以增强代表性

从历史的发展起点看,西方政党形成之初,代表的范围十分有限,仅仅是少数人利益的表达者。20世纪以来,由于西方社会选举制度逐步完善,西方政党在利益代表的广泛性上有了很大发展。选举权的扩大,使得年满 18周岁或 20周岁的男女公民都可以拿到选票,政党推出的“政治候选人”的命运开始掌握在选民手中。当今西方社会中的政党,如果在利益代表方面仅仅局限于“特定的范围”,那么,即意味着缺乏选民的基础。因此,西方政党都在淡化意识形态上的纷争,力求最大限度地表达选民的主张、体现选民的意志、关注和解决选民的问题,正逐步向试图代表最大多数人的利益方向发展。左右翼政党都在重新定位,修正一些比较激进或极端的政策和主张,只要对国家有利的,就不再拘泥于政党传统和意识形态的限制,而是扩大党的纲领和政策的包容性,以求获得最广泛的民众认同。

20世纪 90年代以来,以英国工党为代表的欧洲左翼政党提出“第三条道路”——介于左右派之间的兼顾公平与效率、平等与自由以及平衡公民权力与责任的道路。英国工党放弃了以国有制和公有制为标准的结构式社会主义,而代之以注重实现正义、民主、自由、公正、团结这些基本价值的价值社会主义。德国的“新中间主义”、法国的“现代社会主义”、葡萄牙的“向中间靠拢”等口号也纷纷出台。

(四)加强党的群众基础以增进代表性

一些执政党为适应社会结构的变化,大力吸纳社会新生力量和各方面精英分子,扩大党的群众基础,力图塑造代表全民利益的政党形象。各政党在发展党员时,从阶级党向全民党转变,在维持原有政治支持力量的基础上,建立跨阶级联盟,来争取选民和生存空间。德国社民党强调,要邀请一切社会力量与之合作。英国工党宣称,要努力成为一个现代化的“新工党”、“摒弃阶级政治”、寻求跨阶级合作,工党不仅应成为人民的党,也应成为“商业界和企业界的党”。法国社会党则表示,“有责任扩大自己的代表性,以更好地反映社会的多样性”,主张党要“调和中产阶级与民众阶级的利益”,建立包括被社会排斥者、平民阶级和中产阶级在内的新阶级联盟[3]。

一些政党对党组织生活采取开放式的态度,鼓励群众参加党组织生活,借助因特网等高科技手段,加强中央与地方、中央领导与普通党员、党员与民众的对话与沟通。许多政党甚至建立了自己的网站,不仅提供党的重要文件,介绍党的历史现状及有关组织情况,而且把政党活动体现其中,发布重要新闻,公布党正在讨论的重大问题、各种倡议和文件草案,并建立各种讨论室,提供交流平台,征求对党的意见建议等。法国社会党主张建立涵盖全国的“法国社会党网站”,以缩小党中央和各省委之间的时空距离,在网上组织党的领导人与基层党员和党的同情者见面,直接回答人们关心的问题。德国社民党提出,要使该党成为德国第一个“网络党”,必须利用新信息通讯技术,实现党内信息沟通的现代化,为此先后启动“红色电脑”与“红色手机”计划,争取在数年内使一万多个基层组织全部联入内部信息网,通过移动终端如手机向党的各级领导人及大部分党员发布消息[4]。通过活动方式和方法的创新,加强了党同基层民众的联系,扩大了党的包容性,增强了党的群众基础。

二、西方政党制度对民意代表实现的消极影响

(一)利益代表块状多元,完整性不足

从深层次来看,西方社会的经济基础、上层建筑、生产关系仍然在很大程度上影响着政党的利益代表。虽然政党在竞选中,都极力表明要代表、维护、实现选民的利益,但西方社会中金融财团、利益集团、传统势力对政党的影响客观存在。“金钱是政治的母乳”,虽不能控制、决定选票,但仍然在影响着选票。如果没有相当数量的竞选资金,就难以进行广泛、有效的宣传,难以扩大自己在社会上的影响,难以阻止竞争对手的舆论攻击。而受金钱影响的政党政治,民众的利益代表不可能完全公正、全面。在“投资—回报”这一经济学公式的影响下,花费在政党候选人身上的金钱是要在胜选后以相关政策的形式成倍回报的。虽然政党在利益代表面上极力扩大,但多数政党仍与特定利益群体相联系,因此,利益表达的多元性特点十分明显,在表达社会的整体利益方面有所局限。而且,西方政党即使是同一政党内部,也存在着不同力量和派别,如美国民主党内,存在着地区派别、议题派别、意识形态派别等,反映出政党内部的多元状况和利益冲突。在日本自民党内,各派系保持相对的独立性,俨然“党中有党”[5]。这也使政党在客观上难有完整的利益表达,社会整体利益可能被分割,块状的利益表达比较突出。

(二)竞争性政党关系对政党制度民意代表的消极影响

西方政党制度所体现的是一种“过度”竞争的政党关系,缺乏必要的协商和协调机制,这对整个政党制度的民意代表产生了负面效应和消极影响。政党代表利益客观上的差异,一旦带到决策中,势必就会发生政治上的分歧。政党和政治集团的严重对立,往往使政党、政治集团和政治家们陷入“凡是敌人反对的我就拥护,凡是敌人拥护的我就反对”这样一种怪圈,从而失去了对事务判断的最起码的道德准则和客观标准。结果,明明对社会有利的议案,却难以通过和付诸实施;而明明对社会没有什么益处的议案,却能畅行无阻。这就是政党因情感因素影响理性判断而出现的代表的偏差和扭曲,因此,不利于公共利益的表达和维护。在西方议会中,正是由于不同政党利益的冲突,因此,合理的公共决策发生偏离,或是降低了决策的质量,或是贻误了决策的最佳时机,甚至可能使决策流产,增加政治运行成本,降低政治效率。政府的工作及其内外政策常常受到议会的无端牵制,而议会中各派政治力量为维护所代表的利益集团的利益,为争权夺利而无休止的争论,又使议会的效率大大下降。因此,一件议案长期议而不决、争执不下,已经是司空见惯的事情。资本主义民主陷入了“为民主而民主”的怪圈,而最终受伤害的还是广大选民和纳税人。

(三)选举无法体现“多数决定”的民主规则

西方政党制度下的选举,并不能体现“人民的统治”,甚至连“多数统治”都算不上。民主政治最重要的一条规则就是“多数决定”,但是,众所周知的事实是:现代西方国家不仅不能说是由多数在统治,甚至就连政治决策也不能说是由多数作出的。比如说,在一个实行简单多数的选举过程中,两位候选人分别得到 30%和 25%的选票,而公民投票率是 75%,那么,尽管获得 30%选票的候选人能够当选,他实际上只能代表全部选民的 22.5%,怎么能说这样一种决定是“多数”的决定呢?有学者认为,在多数当选规则下,获胜者代表的往往是少数选民,尤其是在选民投票率不高的情况下。在英国历次大选中获胜的政党从来没有得到过半数以上的选票,也就是说,在英国,几乎永远是少数人的统治。2005年大选中工党的得票率只有 35.3%,而此次大选的投票率只有 61.3%。那么,是否可以说,工党只是由 21%的选民选出来的呢?[6]如果按照这个标准,恐怕当今任何一个国家,都很难避免这种绝对少数人的统治。当然,也不能简单地认为,那些没有出来投票的选民就反对当选的总统或政党。但是,无可否认的事实是,一个得票率不足半数甚至与半数相差甚远的政党可能上台执政,而其政策将影响大多数或全体国民。这样的选举结果能否代表民意,同样具有很多不确定因素。

三、对完善中国特色政党制度的启示

从以上分析可以看出,西方政党制度下,竞选的成败不仅直接关系着政党能否上台执政,而且在很大程度上关系着政党能否生存。因此,定期的竞争性选举所带来的外部压力成为政党保持与民众联系、增进民意代表的强大而稳定的动力源泉。中国特色政党制度中,执政党和参政党的地位是法定的,执政党不用斤斤计较选票的流失,参政党也没有明确的制度措施对其代表性进行评估和量化,因此,中国特色政党制度必须强化与民众联系的动力机制。

(一)大力发展党内民主

作为法定执政党的中国共产党,担负着发展社会主义民主的历史责任,因此,必须始终保持对民众意愿变化的敏感性,始终在执政过程中体现“代表、维护最广大人民利益”的要求。而只有一个自身民主的政党,才能充分调动、整合起 7000多万来自社会方方面面的党员的力量,才能保持对社会的回应,真正具备广泛的代表性。民主政治所要求的一系列原则,首先应当在党的活动中体现出来。自身缺乏民主的党,往往意味着党员和党员所在人群的利益、愿望、要求得不到恰当的表达,往往意味着各种信息在党内无法得到有效的传递和沟通[7]。

第一,要认真贯彻《中国共产党党员权利保障条例》和《中国共产党党内监督条例》。党员是党内的权力主体,但在一些党组织中,普遍存在着把党员作为“被教育、被管理”对象的现象,扩大、落实广大普通党员的知情权、参与权、选择权、决策权、监督权,这其中最重要的是党员对掌权者的选择权,对不称职的领导干部罢免或撤换的权利,使党员真正成为“管干部”的主体。要逐步推进党务公开,增强透明度,使党员更好地了解和参与党内事务;要着意营造党内不同意见平等讨论的环境,鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。

第二,要继续推进党内选举制度的改革和完善。对党内选举制度进行实质性改造,使党内选举实现从有关领导机关和领导人主导的形式性选举到充分体现选举人意志的实质性的转变,杜绝以任命制或变相任命制代替选举的现象。适当扩大差额推荐和选举的范围和比例,逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围,通过党内竞争来取代多党竞争的潜在可能性,这样既能保持执政党的执政地位,又适应了社会利益多元化的客观需求。

第三,要加大实行党代表大会常任制改革的力度,从制度上确保党代表大会能够始终成为党内唯一的最高决策机关和最高监督机关,而不被别的机关所替代。同时,改革完善党的纪律检查机制,确保党内专门监督机关能够进行“铁面无私”的监督。

(二)明确界定党政职责

对于中国的党政关系来说,各个政党要明晰各自的职责所在,厘清权限责任范围,不要交叉混淆。这种界定,要以执政党尽量不干预具体行政事务,不沾染、牵涉具体利益冲突为原则。作为执政党尤其是共产党,其政党的性质定位超越于西方政党理论中“政党是部分人利益代表”的概念,是“最广大人民群众根本利益的代表”,必须超脱于具体利益之羁绊,着眼于整个国家、民族的未来和长远发展的大局,研究、制定宏观的战略性策略,为此,要保持与民众经常化、制度化的联系渠道的畅通。中国特色政党制度在六十多年的实践中,也走过一段曲折和坎坷,尤其是 1957年“反右”、1958年“大跃进”、十年“文革”,应该说都是中国民主政治发展史上的血的教训,也是中国共产党执政的弯路,不能不说党的政策制定脱离了民众的实际要求,脱离了中国的发展需求。当今中国,社会剧烈转型、经济体制迅速转轨,在市场经济的推动下,人们的利益从过去被强制性压缩在一起的整体利益中分离出来,利益诉求大规模增长。新信息技术的发展,广播、电视、网络的普及,成为民众实现民主参与的有力工具,对提出要求、形成民意起着非常大的作用,这使得执政党比较容易把握民意,“代表最广大人民的根本利益”因而有了充实的内容,而不再是空洞的说辞。

(三)执政党要始终关怀、参与社会

关怀社会,就是指执政党要始终坚持人民的利益高于一切,忠实地代表人民利益,关心人民疾苦,全心全意为人民服务。党要关怀社会,一个重要的前提条件是党必须参与社会。所谓参与社会,就是党在执政的同时,必须全面回到社会,积极与社会形成最为密切的联系。这是现代政治条件下,任何一个执政党保持执政地位、实现有效执政的重要基础。

中国共产党与社会有着十分密切的内在联系,但是,这种联系是基于单位制度的社会结构而形成的,往往体现为党在各类社会组织中的存在。随着改革和市场经济的展开,传统的政治、经济、社会一体的社会组织解体,人们的社会生活和政治生活逐渐地从单位组织中脱离,回到社会本身。在这样的条件下,党与社会的关系已经开始逐渐产生距离。因此,在当今中国,必须重新考虑党与社会的关系,重新建立党与社会的联系。在现代政治条件下,党的活力来自党员的作用,而党员作用的发挥,除了党员自身素质和党的路线、政策之外,就取决于党的基层组织。中国共产党在中国社会的有效领导和对中国社会的有效整合,必须依靠基层组织。但是,随着社会的变化和发展,基层组织尤其是单位内的基层组织的作用开始弱化。因此,如何重新激活基层组织,使组织作用和党员作用同时支撑未来党的建设和发展,就成了新时期党建的战略性问题。激活基层党建的关键点有两个:一是在组织和制度上真正实现党要管党的原则,使党的基层组织成为动员党员、团结党员、发挥党员作用的组织力量;二是重新定位党的基层组织的功能,使其在变化的社会具有存在的价值和工作的意义。在新的功能中,要着重强化党的组织功能和关怀、服务社会的功能[8]。

(四)加强同民间组织的联系

改革开放使得党、国家与社会高度一体的全能型中国政治发生重大裂变——国家与社会由一体走向分离,国家权力在退却,社会权力在增长。与此同时,社会中的个体脱离传统的组织纷纷独立,个体与社会之间原有的紧密关系日益松散,甚至消失。这种裂变对中国特色政党制度提出了一个十分现实的任务,即如何将从传统体系和结构中蜕变出来的新的社会要素和社会力量整合为一个有机整体。在现代政治中,政党具有政治性,同时也具有社会性。政党的社会性,使政党与民间组织的功能在许多方面具有互补性。政党可以通过民间组织来动员和整合社会,更好地把握民意,将“最广大人民的根本利益”落到实处。

基于社会转型和新的社会建构体系的出现,中国民间组织得到了迅速发展。据统计,截至 2007年底,全国共有依法登记的社会组织 38.1万个。这些民间组织,基本上都是基于一定的利益诉求和功能诉求而形成的,在利益表达、公共治理和社会服务中往往具有明确的功能定位,有效发挥其功能是这些组织存在的前提与基础。它们立足社会,同时面向社会与政府,其功能的发挥,既关系到社会,也关系到政府。所以,如果这些组织能够从积极的角度发挥其功能,不仅有利于社会,而且有利于政府。创造这种双赢的局面是政党执政所必须追求的。为此,执政党必须积极地网络这些组织,建立制度化的联系,从而使这些组织成为党的联系组织[9]。政党应该利用所掌握的政治资源,提供必要的介体,有效吸纳民间组织的政治参与和利益表达。在目前条件下,这些介体包括中国共产党本身、民主党派与社会团体、政协中的功能性组织等。

[1]王进芬.美国选民与国会议员的关系及其启示[J].当代世界与社会主义,2005,(6).

[2]储建国.当代各国政治体制——加拿大[M].兰州:兰州大学出版社,1998.132.

[3][4]周余云.全球化背景下世界政党政治的发展 全球化与世界政党变革[M].北京:中央党校出版社,2007.6,7.

[5]郭亚丁.政党差异性研究——中国共产党与西方政党的比较[M].北京:中国经济出版社,2005.151.

[6]李济时.英国选举制度与代议制民主的效能分析——以民意代表性和统治有效性为视角[J].当代世界与社会主义,2006,(6).

[7]王长江.政党现代化论[M].南京:江苏人民出版社,2005.334.

[8]林尚立.领导与执政:党、国家与社会关系转型的政治学分析[J].毛泽东邓小平思想研究,2001,(6).

[9]林尚立.民间组织的政治意义:社会建构方式转型与执政逻辑调整[J].云南行政学院学报,2007,(1).

责任编辑:王 珊

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1002-0519(2010)04-0076-05

2010-03-29

齐春雷,女,安徽省社会主义学院副教授,主要从事政党政治研究。