李景治

（中国人民大学 国际关系学院 北京100872）

完善党内民主制度是搞好干部队伍建设的关键

李景治

（中国人民大学 国际关系学院 北京100872）

进一步完善党内民主制度是搞好干部队伍建设的基础和关键。要通过改革重新完善党内选举制度和干部选拔制度。要加强党内民主监督，增强监督合力。要完善民主决策机制，营造民主决策氛围，提高民主决策能力。

党内民主制度；党内选举制度；干部选拔制度

十七大以来，党中央高度重视干部队伍建设和干部制度改革。这项工作取得了很大的成就，也存在一些问题。其原因是多方面的，但关键是相关的民主制度不够健全。因此，要推进干部制度改革，搞好干部队伍建设、造就高素质干部队伍，必须进一步完善党内民主制度。

一

党的各级各类干部主要通过两种方式产生，一是各级党代会选举产生同级党的委员会，而党的各级委员会选举产生常委、书记、副书记；二是各级党委在民主推荐、组织考察的基础上，任命党的各级各类职能部门的干部。要搞好干部队伍建设，这两方面的工作都要加强。

第一，要进一步完善党内选举制度。候选人的提名，是民主选举的第一步，也是选举的关键性步骤。根据我们的传统政治文化，一旦候选人正式提出，当选的概率还是非常高的。为了保证候选人选得准、选得好，体现公平、公正、公开的原则，应当“改进候选人提名方式”，[1]（P17）要有一个党内广泛推荐，即“海选”的过程，也允许符合条件的人毛遂自荐。这项工作已在全党逐步推开。问题在于，候选人的广泛推荐之后，如何确定候选人。对候选人的组织考察是不可或缺的，但要注意其真实性、科学性，不能走过场。在此基础上，上级党组织根据推荐和考察的结果，正式提出候选人。而广大党员意见比较集中的是，候选人正式提名工作公开透明不够。有的地方和部门甚至有失公平、公正，党员拥护的人选没有被提名，而领导信赖群众未必拥护的人选则被提名。难怪人们认为，群众推荐是“虚”，领导决定才是“实”。久而久之，大家就对民主推荐、民主测评之类的事失去了兴趣。如何改变这一状况，以一种什么样的方式、程序让广大党员了解这一决策的过程，是值得研究和探索的。

我们不能盲目照搬海外竞选的做法，但有必要“改进候选人介绍办法”。[1]（P18）既可以通过公告、网络以及其他媒体公布候选人的相关信息，又要创造条件使候选人和广大党员有机会互动，包括网上交流、专门的交流会等等。候选人应本着对组织及党员负责的精神，如实回答选举者提出的问题。改进候选人介绍方法，主要是为了使候选人能够有充分的机会公平、公开地展示自身的优势，也为了使选举者充分了解候选人的具体情况，以便胸有成竹地去投票，而不是盲目投票或随大流投票。

要改进和规范选举程序和投票方式，就要充分保证选举人在自主、保密、不受任何干预的条件下进行投票，不能以任何方式引导选举者进行投票。要严格实行差额选举。尽管目前差额选举的比例还比较小，但其威力巨大。无论如何，得不到多数党员群众支持的人是无法当选的。今后，应当稳步有序地进一步扩大差额选举的比例，使广大党员有更多的选择权。要维护差额选举的真实性、严肃性，坚决制止各种形式的“差配”现象。同时，也要坚决反对拉票、贿选、操纵选举的违法违规行为。

党内民主是直接民主和间接民主的有机结合。但从大的趋势来看，应坚持解放思想、实事求是，通过改革创新，使间接民主和直接民主更好地结合起来，“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”[1]（P18）只有如此，才能使干部从根本上树立起正确的权力观、政绩观，才能理顺权力的授受关系，防止“社会公仆”变“主人”。

第二，要进一步改革创新党内干部的选拔制度。党的干部除了由各级代表大会选举产生外，其余大部分都是由各级党委任命的。各级职能部门的主要负责人，例如党委组织部、宣传部、统战部的部长、副部长以及局、处、科正副职干部，都不是选举产生，而是组织任命的。一般的程序是同级党委组织民主测评、推荐工作，上级党委进行筛选，交由组织部门进行考察，最后由上级党委任命。相对选举来说，选拔过程中问题比较多。跑官要官、买官卖官的恶劣行为，不规范的操作程序，各种各样的潜规则以及用人上的其他不正之风，也往往容易在这项工作中发生。要改变这一状况，就需要进一步完善干部选拔中的民主制度。干部选拔工作的方式、程序，同干部的选举有一定的差别，但其共同之处是都不能缺少党员和基层组织的参与。党员是党的主体，在这项工作中，如何体现党员的主体地位，如何发挥其作用，保证其合法权利，是必须引起高度关注的。选拔工作中某些环节的内容不宜全部公开，但这并不意味着干部选拔工作的全过程都不能公开。干部的选拔工作是全党的大事，应当创造条件，吸收广大党员和基层组织参与进来。选拔离不开民主测评，但民主测评要注意保证其真实性、公正性，要改进民主测评的方式方法，避免简单化，要让参与者能够讲真话、讲心里话，如实表达自己的意见。

“公推直选”是近年来党内民主建设和干部队伍建设的一个有益尝试。这里所说的“选”不是党内的党代表和党委会的正式选举，而是干部选拔过程中群众直接参与的一种形式。基层党组织领导班子成员候选人由党员和群众公开推荐，与上级党组织推荐相结合的办法产生。然后，由全体党员进行投票，上级党组织根据投票的情况任命相关的干部。近年来，“公推直选”逐步扩大到各级党组织的职能部门，收到很好的效果，得到广大党员和基层党组织的支持。今后，这种形式应当进一步制度化、经常化、程序化。

党的中高级干部如何选拔，对于加强党的执政地位，促进党的健康发展至关重要。党的中高级干部出问题影响更大，造成的损失和后果也更严重。因此，我们在改革创新基层干部选拔工作的同时，也要对中高级干部选拔的方式、方法进行新的探索，提高选拔过程中的民主化程度。要创建必要的平台，开辟畅通的渠道，使同级党代表大会有机会参与这项工作，尽管这些干部不是由同级代表大会选举产生的，但代表大会对这类干部的选拔、任免应该享有必要的知情权、参与权和监督权。同时，经选举产生的干部，因工作需要进行调动，也要征询同级代表大会、全委会的意见，尽量避免在其任期内频繁调动。要维护选举结果的严肃性和权威性，否则，选举就失去了意义，选举制就会变成任命制。

二

搞好干部队伍建设，预防和惩治腐败，必须加强民主监督。近年来，监督工作越来越受到全党的重视，也取得了巨大的成就。打击贪污腐败的力度、各项措施的严厉程度，以及监督机构的设置和人员编制，都是前所未有的。然而，干部队伍建设，仍有不尽如人意之处。为什么干部的贪污腐败现象还比较严重；为什么跑官要官、买官卖官等用人上的不正之风屡禁不止；为什么群众不满意的人照样升官，乃至一些贪官一边“贪”一边“升”。这显然与权力过分集中，民主制度不够健全，党员、党代会、全委会的作用没有得到充分发挥有关。从监督的角度来看，一个重要的原因是，我们高度重视自上而下的监督，而对自下而上的监督重视不够。与此相关的制度需要进一步完善，与此相关的方针政策、具体措施需要进一步加强。因此，要从以下几个方面加强党内民主监督。

第一，切实保障广大党员的民主监督权。党员是党的主体，党章规定了党员享有的各项民主权利，其中包括民主监督的权利。但由于具体的制度安排和程序设计不健全，使党员难以进行民主监督。切实保障党员民主监督权利的前提，是要进一步落实党员的知情权，不知情就无法进行民主监督。而各种以权谋私、贪污腐败的行为就是利用了广大党员和干部不知情，瞒天过海、恣意妄为而产生的。所以，要让权利在阳光下运行。从一定意义上说，“阳光”就是广大党员和人民群众。落实党员的知情权，要有制度保障，其中之一便是党务公开制度。在中央的统一部署下，各级党委及其职能部门都相继建立了新闻发言人制度和自己的网站，定期或不定期地公开通报相关的各种信息，回答党员、人民群众和媒体提出的各种问题，以便使党员及时了解党内的情况。中央对这项工作非常重视，2010年8月，中央政治局专门开会讨论和部署，基层党组织的党务公开问题，并通过了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》。在网络时代，党务公开是否需要党内党外有别，如果需要的话，如何做到这一点，这个问题值得研究。中国共产党作为执政党，有些党务是可以向全社会公开的，不分党内党外，但有些需要在党内公开，使党员能够进一步了解相关的信息，更好地进行民主监督。这不是党员的特权，而是保障党员民主权利、党员履行应尽义务所必需的。

此外，要求干部公开财产的呼声很高。迄今为止，相关部门并没有对此作出正面回应。我们强化了干部财产的申报制度，这是一个进步，但它只是对上而不是对下，其申报的真实性，组织进行调查确认的结果如何，党员却不得而知。组织掌握的情况和党员了解的情况之间有没有出入，组织也难以确定。各级干部的财产状况，能不能和如何在党内或者向全社会公开，是一个值得研究的问题，国际上有先例，我们恐怕也难以回避。作为初步的尝试，可以在一些基层党组织和一定的地方党组织范围内，试行干部财产公开制度。如果情况还不错，可以在总结经验教训的基础上逐步推广，即使结果不理想，也不会影响大局。

同时，要进一步拓宽渠道，创建新的平台，建立健全具有可操作性的制度和程序，使党员能够进行民主监督，关键是使党员要有行使民主监督权利的表达机制。传统的方式，是党员通过书面的或者口头的方式向有关部门特别是各级纪委反映情况。问题严重的可能会“上访”。这种传统的方式依然可以利用，但要加以完善。相关部门在处理这类事情时，要转变观念，要从党员对各级党组织进行民主监督的高度来认识和解决相关的问题，避免像过去那样，简单地把有关的问题和材料逐级向下转；避免出现与责任相关的党组织特别是与责任相关的干部直接处理问题，而出现打击报复的现象。当前网络技术迅猛发展，要创造条件，让广大党员可以通过网络直接进行举报投诉。到2010年9月，中央组织及各省、市、自治区的大型举报网站“12380”已全部联网，从此，任何人只要拨打这个号码，就可以举报任何组织在用人上的问题。对于党员的举报、投诉，相关部门应尽快给以回复，以保护党员的合法权益和参与党内事务的积极性。

第二，进一步加强党代会、全委会以及下级组织对上级组织的监督功能。党的各级全委会是由党代会选举产生的。常委会包括书记、副书记则由全委会选举产生。常委会应该对全委会负责，而全委会应该对党代会负责。党代会和全委会有权监督常委会的工作。而党代会五年召开一次，实际上无法行使对全委会和常委会进行民主监督。也就是说，常委会经过五年才向党代会汇报一次工作，接受党代会的监督。而全委会不能正常召开，使常委会的工作也脱离了全委会的监督。这样常委会往往脱离了党代会和全委会的民主监督。这是决策失误、以权谋私乃至贪污腐败现象难以预防的一个重要因素。因此，应当进一步加强党代会和全委会的监督功能。

首先，要逐步实行党代表的任期制。过去，两次党代会之间，党代表几乎没有任何活动，难以行使民主监督的权利。实行任期制，就是明确党代表不仅通过参加党代会参与党的重大决策，而且在两次党代会之间，也能够通过各种渠道行使职责和权利。“落实和完善党代表大会代表任期制，建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作，保障代表充分行使各项权利，充分反映党员意见和建议。 ”[1]（PP.17-18）

其次，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。常任制就是可以定期、不定期的召开代表大会，听取全委会和常委会的工作汇报，讨论决定重大问题、重大事项，监督检查全委会和常委会的工作。当然，实行代表大会常任制其相关机构如何设置，它与全委会的关系如何协调，党代会多长时间或者在什么情况下召开，由谁来主持召开，都需要进行研究探索，做出必要的制度安排和明确规定。

再次，健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的制度。要充分发挥全委会对重大问题的决策作用。要防止常委会代替全委会，全委会的决策和监督职责被淡化和削弱的不正常现象。为此，中央明确要求，党的地方组织的全委会至少每年应该召开两次。

同时，要创造条件使下级组织对上级组织进行民主监督。现有的监督制度重视上级对下级的监督，而不够重视下级对上级的民主监督。实际上，在长期的工作中，下级组织对上级组织的情况非常了解。哪个干部好，哪个干部不好，哪个干部真正廉洁奉公，而哪个干部则比较喜欢 “贪”，下级组织即使不是一清二楚，至少也是有所了解。只要渠道畅通，措施合理可行，下级机关就可以对上级机关很好地发挥监督功能，成为避免决策失误和预防腐败的重要环节。

第三，建立健全内外结合的监督体系。中国共产党是执政党，但其权力是人民给的，党代表人民群众掌握国家权力，为人民服务，其大部分活动包括重大决策、重要人事任免，都与广大人民群众和全社会息息相关。因此，执政党不仅要接受党员的民主监督，而且要接受全社会的民主监督。为了充分发挥民主监督的作用，应当把这两种监督有机结合起来，“增强监督合力”[1]（P37），建立健全强有力的监督体系。

要进一步把专门机构监督与党员及人民群众的监督结合起来。专门机关要充分利用网络等现代化的信息手段，开拓和疏通党员及人民群众进行监督的渠道，认真处理党员和人民群众的监督意见。要高度重视“网情”，以高度的责任感和问题意识，密切关注网上的动态，善于通过网络了解相关的信息，及时采取相应的对策。

要发挥好舆论监督的作用。一般来说，舆论包括新闻、广播、电影、电视、报刊等传媒的活动及其产生的效果，以及人民群众通过各种方式表达的情感、意见及其产生的社会影响。这里讲的舆论监督，主要是指前者，即传媒的监督。传媒不仅仅是党的宣传工具，也不仅仅是传播信息和文化娱乐的平台，而且是强有力的监督手段，其监督的渠道、方式和功效是其他监督所无法代替的。鉴于这种情况，有的西方学者把舆论称作“第四种权力”，称新闻记者是“无冕之王”，任何政府机关、任何政治家没有不对他们避让三分的。过去，我们单纯把传媒当作宣传工具，只注重传媒的宣传作用。改革开放以后，开始发挥传媒的信息传播和文化娱乐功能。近年来，正式肯定传媒的民主监督地位和功能。但要发挥好传媒的监督作用，还需要进一步转变观念，克服制度上和政治文化上的种种障碍，为发挥好传媒的监督作用，提供完善的制度保障，扫除各种障碍。其中，最重要的是要采取强有力的措施，保护传媒工作者的安全和合法权益。当然，传媒界也要洁身自好，严格自律，遵纪守法，养成良好的职业道德，真正使传媒监督工作，做到党和群众都放心满意。

三

民主决策，不仅是正确决策的保证，而且是完善党内民主制度、培育干部民主素质的重要环节。也就是说，建立健全民主决策机制，直接关系到干部队伍建设。因此，有必要推进以下几个方面工作的改革与创新。

第一，进一步完善民主决策机制。民主决策水平的高低是衡量各级领导班子，尤其是各级常委会好坏的一个重要标志，也是判断一个领导干部民主素质高低、能力大小的一个尺度。因此，我们有必要从干部队伍建设的角度，进一步完善党内民主决策机制。要进一步完善常委会的议事规则和决策程序。这些规则和程序一旦确立，并被事实证明行之有效，就要始终不渝地坚持下去。不能借口工作的繁忙而违反，不能因领导人注意力的转移而改变，不能因“一把手”的交替而废弃。要用制度和机制管事、管人、管整个领导班子。

民主决策，离不开民主讨论。讨论应畅所欲言，各抒己见，提倡争论。真理越辩越明，决策越争越科学，要尊重和保护少数人的意见。不要搞一言堂，少数人说了算。决定应在充分讨论的基础上自然形成，少数服从多数，但也允许少数人持保留意见，不求每项决议都要全票通过。

对于重要的人事任免，因为直接或者间接涉及某些利益关系，领导班子的成员不是每个人都能做到公开发表意见、直接表达赞成或否定的态度。所以，要在充分讨论的基础上，通过无记名投票的方式决定。投票的结果，就是领导班子的最后决定，应如实向上级机关汇报，也有必要依照规定的程序向所属的基层组织和广大党员通报。重大项目的立项，重大事件的决策，也应当实行票决制。

第二，努力营造民主决策的氛围。民主决策不仅需要制度保证，而且需要良好的民主氛围。仅有制度而缺少良好的氛围，民主决策实际上很难顺利进行。制度是人制定的，也是由人来遵守和执行的，人不去遵守和执行，有制度也会形同虚设，难以发挥应有的作用。营造民主决策的氛围，“一把手”的态度和举止行为起决定性的作用。如果“一把手”本人缺乏民主观念，喜欢独断专行，常常置民主决策的规则和程序于不顾，而领导班子其他成员则随声附和，做好好先生。因此，要营造民主决策的氛围，“一把手”必须牢固树立民主决策的观念，带头形成民主决策的工作作风，模范遵守民主决策的各项制度，严格按照民主决策的规则和程序办事。

第三，不断提高民主决策的素质与能力。相对一言堂、独断专行来说，民主决策对决策者们的要求更高。它需要“一把手”具有驾驭民主决策的能力，不断提高民主决策水平，具有民主决策的宽广胸怀。也需要领导班子其他成员积极配合，大胆发表不同意见，特别是同“一把手”意见不同的看法。但领导班子的成员也要树立大局观念，不能事事固执己见。没有人一贯正确，大家要学会在不违反党的路线方针和各项基本制度、基本原则的前提下，相互尊重，相互理解、相互妥协，达成共识，形成决议。民主决策不等于无休止的相互扯皮，大家要以党的事业为重，以本地区、本部门的发展与稳定为重，以广大党员和人民群众的关注和切身利益为重，提高决策效率。

民主决策既应当正确而全面地贯彻落实党的路线和方针政策，也要正确而全面反映党员意愿。尽量缩小民主决策与多数党员意见之间的差距。坚决避免违背多数党员意见进行决策。尤其是重要的人事任免，应该得到多数党员的拥护。这就需要决策之前，广泛听取广大基层组织和党员的意见，进行真实可信的民主测评和民主推荐，防止受假信息、假民意的干扰。

[1]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2009.

[责任编辑 缪开金]

Improve Inner-Party Democracy is the Key of Cadre System Construction

LI Jing-zhi
（Renmin University of China,Beijing 100872,China）

To further improve the inner-party democratic system is the key to do a good job of cadre system.Through reform of the electoral system and re-perfecting the Party cadre selection system.To strengthen the democratic supervision,and strengthen supervision efforts.To perfect the mechanism of democratic decision-making,democratic decision-making to create atmosphere,enhance democratic decision-making capacity.

inner-party democracy system;party electoral system;cadre selection system

D262

A

1674-0955（2010）05-0017-05

2010-07-13

本文是北京市哲学社会科学规划项目“社会主义的历史经验与中国特色社会主义政治研究”（项目编号：09AbKD079）的阶段性成果

李景治（1943-），男，北京人，中国人民大学国际关系学院原院长、教授，博士生导师。