财政学发展的历史脉络及近期成就

2010-02-09肖育才

中南财经政法大学学报 2010年5期

肖育才

(西南民族大学经济学院，四川成都 610041)

一、财政学发展的历史脉络

亚当·斯密《国富论》的出版标志着现代经济学和财政学作为一门科学正式诞生，而财政学的发展与经济学的发展是紧密相连，财政理论受到经济学理论和分析方法的创新而不断更新。纵观西方财政学理论发展史，主要存在“两大传统”[1](P2-3):

一个是由英国古典学派经济学家所开创的“盎格鲁-撒克逊”传统。斯密持有的是自由放任的思想，认为政府应该充当“守夜人”的角色，他认为政府的支出是非生产性的，并提出了政府应该履行的三个方面的职责，即提供国防、司法以及公共工程建设。此后其追随者，李嘉图、J.S.穆勒、萨伊、马歇尔和庇古等持有经济自由主义观点的古典和新古典经济学家的发展而形成了西方财政学“盎格鲁-撒克逊”传统。该传统推崇市场机制在资源配置方面的神奇作用，相信存在“看不见的手”会自动地将私人利益引导到公共利益，主张“最好的政府是管理最少的政府”。自亚当·斯密时代直到20世纪30年代资本主义经济大危机时期，这一传统居于财政学以及经济学主导地位的时期，这一时期财政学的一项重要的特征就是注重对于税收的研究而忽视或基本没有涉足对公共支出的研究。

与此相对应的是由瑞典学派和奥意学派所开创的“大陆传统”。尽管斯密的经济学体系长期占据着主流经济学的地位，但是当时有一些“非主流”经济学家持有不同的观点和看法。相对而言，在国家经济职能的认识方面，一些经济学家更加重视公共支出的积极作用，留下了很多深刻、精辟的分析，逐渐形成了公共财政理论的另一传统，被称为“大陆传统”。著名的代表人物包括德国历史学派的代表人物李斯特、罗雪尔、瓦格拉，其中更重要的有以瑞典经济学家维克塞尔和林达尔为代表的瑞典学派，以及奥地利和意大利的一些财政学家形成的奥意学派。特别是维克塞尔，不仅对一般经济理论的发展做出了突出贡献，而且将税收和公共支出结合起来加以研究，认为公共部门的决策实际上是一个政治的和集体选择的过程。而正是缘于他的著作，布坎南吸收了其中重要的思想并加以发展，从而开创了影响广泛的公共选择理论，并成为现代财政学的基础理论。

两种学派理论体系侧重了政府功能的两个方面，但是由于思想交流上的阻隔以及社会经济问题对理论需求的缺乏，两个学派理论在一系列的社会经济问题的催生以及众多经济学家的不懈努力之下，经过较长时期才慢慢融合到财政学理论体系之下，使得财政学拥有较为完整的理论体系，从而也打破了主流经济学只关注税收理论的传统。在此后，经过一系列经济学家的努力，其中主要包括鲍文(C.Bowen)、布莱克(D.Black)、马斯格雷夫(R.Musgrave)、萨谬尔逊(P.Samuelson)、阿罗(K.Arrow)、布坎南(J.Buchanan)等人，财政理论终于在20世纪中期发生了由传统财政学向当代财政学的转变。与“盎格鲁-撒克逊”传统下的财政学相比，当代财政学的一个基本特点就是对于公共支出给予了充分的重视，包括对于政府干预经济必要性的基础理论分析，对于公共部门决策过程及其效率的规范和实证分析，以及对各类具体的公共支出项目的分析，从而极大地扩展了财政学的研究领域和研究方法[2](P152-164)。特别是随着数量经济学和计量经济学的广泛应用，财政学研究方法得到了空前的发展。但对公共支出分析的重视并不意味着它在税收分析方面没有发展，而恰好相反，20世纪70年代以来，税收理论丰富的发展以及重大突破使得财政学进入了最为繁荣的时期。

二、财政学近期的成就

近期财政学的发展已经涉及经济学的任何领域，并且已经变成了应用微观经济学的一个重要分支，它吸收了理论经济学和计量经济学中最前沿的思想和最先进的工具，现代财政学理论的发展取得了巨大的成就。

(一)税收理论的发展

1.帕累托有效税收结构的研究

它是基于这样一个认识，即所有的税收都会导致扭曲，但是税收制度总的超额负担不会由于扭曲数减到最少而被减到最少[3]。帕累托有效税收结构是当给定技术的和其他方面的约束时，在不使得任何其他人境况变坏的情况下，没有一个人的境况会变好。用一个具体的社会福利函数，它可能在这些帕累托有效税收结构中选择一个使社会福利最大化的税收结构。一次性总赋税很明显是具有帕累托效率的，如果政府能够知道每一个人的所有信息，它可能对每个人征不同的税。然而，对于一些起关键作用的约束的认识，尤其是对信息约束的认识，得出这样的结果，即帕累托有效商品税结构并不像拉姆齐所描述的那样，例如，如果闲暇和消费之间是可分离的，那么将不会有商品税。

2.税收激励理论

关于税收激励理论的研究主要集中于税收对劳动力供给、储蓄、风险承担、企业投资、融资以及红利发放等方面的影响[4](P210-232)。税收对劳动力供给的研究主要是分析所得税对劳动者供给决策的影响，税收对妇女特别是已婚妇女就业的研究，以及累进税对劳动力供给的激励效应。税收对储蓄的影响主要是通过分析利息税对储蓄行为的影响，桑得莫在生命周期模型的基础上分析了利息所得税如何通过影响实际利率来激励储蓄的消费行为，并用代数方法推倒出利率变动对现期消费的影响，进而判断实际收益率下降如何影响储蓄行为。税收对风险承担的影响则主要分析税收对投资者资产选择行为的影响，桑得莫和范里安通过数学推导出税收与风险资产之间的关系，即税率变化与风险资产数量呈同方向变化，税收会导致风险承担行为增加。税收对企业投资的影响主要分析税收对资本使用者成本的影响来分析，而主要集中在税收投资抵免对企业投资的激励效应的分析上。税收对资本结构的影响主要是分析所得税如何影响企业原有的资本结构，其中运用了托宾的“q理论”进行相应的分析。税收对企业红利政策的影响，主要是米勒和斯科尔斯的研究，他们在1978年提出，红利收入可以被适当地“漂洗”，将其转换为非税的收入，从而使红利面对的实际税率为零。

3.最优税收理论

米尔利斯关于最优税收的研究取得了显著的成果，使得他获得诺贝尔经济学奖，同时也激发了对于最优税收理论研究的热潮，出现了大量的文献。其中著名的理论有拉姆齐法则(Ramsey rule)，在政府不能征课归总税的前提下，它给出了对不同需求弹性的商品如何征税才能做到效率损失最小的原则；还有科利特-黑格法则(Corlet & Hague rule )，它主张对与闲暇呈互补关系的商品应更重地课税，而对与闲暇呈替代关系的商品则应较轻地课税；最优线性和最优非线性所得税的研究以及商品税和所得税之间关系的研究[5]②。

4.税制选择的理论

税制选择理论的发展有两个不同的方向，一方面是传统财政思想框架下的分析，一方面是公共选择理论框架下的分析。传统财政思想下的税制选择提出了帕累托改善型改革和福利改善型改革③，并提出了“二者择一定理”。而鉴于在改革过程中难免会有人的利益会受损，帕累托改善型改革难于实现，提出了最优税收改革的补偿方法④或贯彻实施改革的方法⑤。公共选择理论框架下对税制选择的分析基于现实的政治过程展开，大致可以分两个层次[6](P143-156)：一是在竞争的政治过程之中政治家出于获得最大化政治支持或使政治反对的成本最小化而进行的最优选择；二是选民在宪法层次进行的选择，旨在针对政治过程中可能出现的政府一味追求税收收入最大化的政策做出事先的防范，以维护自身的利益。

(二)公共选择理论的发展

布坎南与塔洛克发表《同意的计算》一书开创了公共选择理论，公共选择理论受到了广泛的关注，并成为财政学的基础理论。公共选择理论经过阿罗、唐斯、尼斯坎南等人的发展，取得了诸多的成就。主要有以下几个方面的发展[7](P3-10)：一是关于投票规则的研究，主要是对直接民主制和代议民主制中的投票规则的理论模型分析；二是官僚制经济学的发展，主要是对参与公共选择过程的各个角色的政治行为的分析；三是关于寻租理论的发展，主要分析了政府在对经济进行干预过程中所产生的一些寻租行为，如通过管制的寻租、通过关税和配额的寻租、政府承包中的寻租以及寻租与政治过程的分析等等；四是公共选择理论在现实中的应用，如政治竞争和集体行动的逻辑与宏观经济业绩的分析、对政府支出规模和增长的解释等；五是公共选择理论对再分配的规范分析。

(三)政府预算理论的发展

自从20世纪60年代以来，在芬劳(Fenno)和瓦尔达沃斯基(Wildavsky)的努力下，公共预算的理论建构有了突破性的进展，渐进主义学派风靡，一度成为公共预算中占据支配地位的主流理论。到20世纪80年代，不少公共预算专家，像鲁宾(Rubin)和勒娄普(Leloup)，不满意渐进主义和公共选择理论对预算的解释，提出了研究公共预算的其他路径——政策过程模型或宏观预算模型。经过了70年的理论建构之后，在公共预算领域至少存在渐进主义学派、公共选择模型以及政策过程模型这样一些预算理论[8]。

(四)公共产品理论的发展

萨谬尔森、蒂布特和马斯格雷夫关于公共产品的研究奠定了公共产品理论框架，他们的研究主要是对公共产品的概念性质以及有效供给的规范性分析，并没有对公共产品的融资和生产问题进一步探索[9]。而直到1972年奥茨首次提出把财产税作为地方公共产品主要的资金来源，随后的财政学者才开始逐渐关注不同类型公共产品的资金来源分析，设计提供公共产品的方案和机制，并且理论界对公共产品的私人提供以及自愿捐赠提供开始进行研究，特别是Demsetz从新制度经济学的角度讨论了公共产品的私人生产问题[10]，从而引发了关于公共产品自愿供给的大量研究，其中突出的有Cornes 和 Sandle、Harrison 和Hirshleifer、Orbell和 Dawes等人的研究。近期关于公共产品理论的发展集中在以下方面：关于公共产品内涵与外延深入研究、公共产品提供效率的研究、关于公共产品偏好表达机制以及有效供给的研究以及公共产品与地方公共经济治理的研究。

(五)政府间财政关系理论的发展

1.蒂布特(Tiebout)模型及其发展

蒂布特1956年10月在美国《政治经济学刊》上发表《一个关于地方支出的纯理论》，后来奥茨1969年的文章《财产税和地方公共支出对财产价值的影响》发表之后，引起了学术界对政府间财政关系即联邦财政制度的关注。此后，蒂布特的“用脚投票”模型得到广泛的引用和发展，奥茨是第一个重视并试图完善蒂布特模型的，他关于财产税和地方公共支出对财产价值的影响，在一定程度上对蒂布特模型提供了经验验证，从而为蒂布特模型注入了活力。对蒂布特模型极为重视的著名经济学家费雪则全面研究了分区问题，并讨论了“重新分区”和“过度分区”问题。布鲁斯·汉密尔顿和威廉姆·费雪的分区研究对于蒂布特模型有着重要的理论意义[11](P92-109)：分区限制消除或减轻了“搭便车行为 ”，从而确保布特模型均衡存在。只有在存在分区限制前提下，利用财产税工具，就可使地方公共服务提供处于帕累托有效水平。然而，分区的直接结果是公共服务的非均等化，重新分区还可能导致多数人合法剥夺少数人利益，这些都是蒂布特模型两难问题。还有许多著名的经济学家如斯蒂格里茨、布坎南等在不同角度对蒂布特模型进行了评价，这为蒂布特模型的应用和发展指明了方向。而在近期，更是有许多学者将蒂布特模型与公共治理联系起来，从而试图把蒂布特模型进行扩展。

2.第二代财政分权理论

20世纪80年代以来，无论是发达国家、发展中国家还是转型国家，标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，导致世界平均的分权程度从1975年的1.3上升到了1995年的1.94。这一普遍性的分权趋势推动了第二代财政分权理论的发展，财政分权成为近期经济增长政策研究领域的一个新热点，近10年来发展起来的第二代财政分权理论也日益得到学术界的重视。第二代财政分权理论主要有以下特点[12]：(1)公共选择视角取代AMS⑥视角成为考察公共部门的理论基础。公共选择视角下的分权，突出了政府间政治关系的重要性。在AMS视角下，只要居民偏好不变，中央政府与地方政府间的分权关系一旦确定了就不会变化。但在公共选择视角下，即使居民偏好没有变化，但追求自身预算最大化的各级政府会不断地挑战现有分权规则，以便为自己争取更多的利益。因此，财政分权将是一个持续不断的利益再分配过程，这一过程的结果，很大程度上取决于各级政府间政治权力的配置情况。因此，它体现了政治结构对于财政分权的经济意义有着不可忽视的影响。(2) 委托代理关系取代职能分割关系，成为考察政府制度设计合理与否的出发点。第二代理论不再将各级政府视作利益一致的整体，因为注意到了政治结构对于分权效果的影响，所以更加强调信息不对称在财政分权理论中的核心意义。第二代财政分权理论指出，民选的议会代表、中央政府、地方政府和各级官员等之间也构成了各种类型的委托代理关系，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。在此基础上，财政分权的优劣得到了广泛的讨论。(3)经济增长成为新的与财政分权相关的政策目标，第二代理论则增添了对财政分权与经济增长相关性的研究，赋予了财政分权新的政策含义。

三、中国财政理论研究面临的挑战

财政学在近期取得了丰硕的成果，但是社会经济的发展对理论的需求已经超出了现有的理论，许多现实的问题并没有相应的理论可以提供解决的方法，这便对财政学的发展提供了方向，也是财政学理论在未来所面临的挑战。本文就中国当前财政发展的重点问题进行了梳理，提出未来中国财政面临的挑战。

(一)税收政策的研究

1998年亚洲金融危机爆发以来，针对经济发展形势的变化，税收政策作为我国财政政策的重要组成部分日益受到关注，政府的税收政策也在不断调整以适应经济形势的变化。学术界关于税收政策的探讨主要是围绕是否应该减税进行的争论。主要有以下几种观点：(1)主张大规模减税的观点。宋国青认为，当前宏观经济政策的基本问题是货币太少的问题，不是总供给过剩问题，不是结构问题，必须大规模减税，而且要减主税，而不是减费。(2)主张适度减税或结构性减税的观点。这种观点是学术界众多学者持有的观点，其中主要有吴敬琏、茅于轼、张曙光、刘溶沧、高培勇等。(3)反对减税的观点。持有这种观点主要学者有胡鞍钢、陈共、贾康、丛明、白景明、朱青等。(4)坚持税收不增不减或有增有减的观点。主要有项怀诚、金人庆、倪红日等。

(二)政府预算改革以及政府绩效管理的研究

近年来在国外公共预算改革的影响下，理论界和政府部门对于在我国进行绩效预算改革已经进行公共支出绩效评价的研究和尝试，成为当前政府改革的热点问题，受到很大的关注，其中许多学者对于目前在我国推行政府绩效预算改革是否合适进行了各个层面的分析。另一方面，关注公共支出绩效评价的研究也成为公共管理以及财政学领域的热点问题，主要是关于公共支出绩效评价指标的构建、公共支出绩效评价机制的构建等方面的研究，并取得了较多的成果。针对我国目前预算外和制度外资金存在的诸多问题，特别是我国存在大量国有资本，为了规范预算制度，一些学者提出了在我国实行全口径预算，其中主要是建立一般公共预算、国有资本经营预算以及社会保证预算，并探讨如何处理三者之间的关系[13](P63-89)，这也是未来我国预算改革面临的一个重要挑战。

(三)公共服务均等化的研究

当前我国区域经济发展中的失衡问题，引起了理论界和政府部门的高度重视，而公共服务供给的不均衡，是区域经济发展失衡的突出表现。随着党中央国务院提出了构建和谐社会发展的战略目标，明确指出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，公共服务均等化成为构建和谐社会中非常重要的一个改革方面，引起了学术界的广泛讨论和关注，也是当前我国财政学面临的主要挑战。关于公共服务均等化的研究主要集中在合理确定公共服务均等化的标准和范围，明确划分各级政府的均等化责任、公共服务均等化主要实现手段(均等化转移支付的研究)、公共服务均等化在总量和结构等方面存在的各类问题的讨论，以及对我国当前推进公共服务均等化的政策建议方面的探讨和研究[14]。

(四)政府间财政关系以及财政分权与中国经济增长的研究

如何合理分权一直是中国财政体制改革的难点，更是理论界和各级政府所关注的焦点。国内研究中央与地方政府关系的文献主要集中在分税制改革之后，主要侧重于从规范的角度来分析税制改革前后政府财政体制存在的问题、探究健全财政体制的诸多措施，对于中央与地方政府的分权程度，有部分学者通过实证方法进行研究。而其中关注的热点是财政分权与经济增长的关系，许多学者通过计量分析来检验分税制改革前后财政分权与经济增长的关系。邹恒甫认为财政分权更有利于地方经济增长的传统观点不成立，特别是在过度分权时期更加明显，并认为转型国家在经济发展的早期，由中央政府集中有效的财力加大基础设施建设可能更有利于经济增长。而林毅夫认为20世纪80年代中期以来的财政分权提高了经济效率，促进了中国经济的增长[15]。他们得出了不同结论，主要是由于采取了不同分权指标的研究，这也引发了国内关于财政分权与经济增长关系的研究热潮，众多学者从不同角度采用数量经济学和计量经济学对财政分权与经济增长的关系进行分析，各自得出不同的观点。可见，作为我国经济体制改革过程中非常重要的财政分权问题，是一个关注改革效率的重要问题，也是财政学当前面临的重大挑战。

(五)财政风险的研究

对财政风险理论的研究国内的学者主要有米建国、倪红日、刘尚希、丛树海等，他们的研究主要集中在：什么是财政风险；中国财政风险状况以及是否面临财政危机；规范和化解财政风险的政策选择和制度建设；财政风险如何度量等。其中研究比较深入的是财政部财科所的刘尚希构建了一个关于财政风险的一般理论框架；还有上海财经大学的丛树海教授，对我国财政风险预警系统的构建做了深入的研究，并形成了一定的成果。但是由于财政风险内容宽泛，学术界对财政风险的含义还没有达成一致意见，其中在对财政风险的程度和危机可能性的判断中分歧较大。这主要是理论界缺乏一致的财政风险界定和一个规范的评价标准，主要反映在以下4个方面[16]：(1)在选取指标时缺乏统一标准，各指标对财政风险的反映不够全面；(2)对同一指标的含义界定往往存有差异；(3)在国内外统计口径存在差异的情况下，直接运用国际口径来判断国内各指标的风险程度，往往使问题复杂化，而且结论也不一定可靠；(4)没有对各指标风险值进行合成，从而不能给出一个概括反映财政风险的风险值状况。

(六)公共财政建设的国际化

随着区域经济一体化和全球经济一体化进程的加快，以及我国综合国力的增强，财政作为政府间国际交流与合作的重要组成部分，在其中的作用不容易忽视。在这种交流与合作中，必须正确处理国家权益与部分财政主权让渡之间的关系，公共财政的建设必然面临着国际化的问题。对于有助于提高我国财政管理水平的先进经验和做法，我们应积极予以吸收采纳，以尽快地提高财政管理水平。目前，需要优先进行合作的领域有：(1)全球公共物品的供给。经济全球化日益加深的趋势，越来越需要全球公共物品在诸如公共安全、公共卫生、环境保护等方面必须扩大供给规模。因其具有公共物品的特性，所以全球公共物品只能依靠各国政府、或通过有关的国际组织、后直接由各国政府来提供，满足相应的公共需要。(2)税收征管领域的国际合作。因各国经济的发展和科学技术的进步，各国税收制度的差异为纳税人逃避税行为提供了可能。恶性税收竞争扭曲了资源的合理配置，较高的关税壁垒和双重课税的风险阻碍了正常的国际贸易与国际投资活动等等。因此，我国需要通过多边或双边机制，在税收制度、税收管辖权、税收政策和税收征管情报交换等方面加强国际协调与合作，以维护我国正当的税收权益。可见，公共财政建设的国际化，是发展的必须趋势，也是当前以及未来财政学面临的严峻挑战，需要理论界和实践部门的努力。

注释：

① 其中取得重要成就的是阿特金森，他的研究表明，除非作出极为严格的假定，最优的选择还是二者的某种结合，而二者之间如何实现最优的平衡，是相当复杂的问题，一般来说，合意的平衡取决于税收可及的范围，以及个人的差异程度等。

② 即一项税收改革，应该要么是帕累托改善型的，给所有人都带来福利的增进；就是福利改善型的，受益者的福利大于受损者的福利损失，从而整个社会的福利水平有所提高。

③ 是指政府直接运用补偿的手段消除或减少改革引致的损失，从而在实际上做到帕累托改善。

④ 是指当补偿方法不可行时，应该找到一种贯彻实施税收改革的时间表，从而可以降低改革引致的损失，并使考虑了最优税收改革的社会福利函数最大化，并给出了这种福利函数的形式。

⑤ 该条件的作用是保证有一定的刺激使得代理人没有欺骗行为，也就是代理人真实地表露出已经发生的世界状态。

⑥ 即由Samuelson、Musgrave和Arrow所构筑的对于公共部门性质的基本理解。根据这一视角，公共部门的职责在于通过恰当的政策手段纠正由于各种原因造成的市场失灵。它的一个潜在假设就是政府是公共利益的守护者，会尽一切可能实现社会福利的最大化。

参考文献：

[1] 刘宇飞.当代西方财政学[M].北京：北京大学出版社，2002.

[2] 张馨.当代财政与财政学主流[M].大连：东北财经大学出版社，2000.

[3] Joseph E.Stiglitz.New Perspectives on Public Finance:Recent Achievements and Future Challenges[J].Journal of Public Economics，2002，(86):341-343.

[4] 斯蒂格里茨，阿特金森.公共经济学[M].上海：三联出版社，1992.