赵 胜

新中国城市住房有公房与私房之分。新中国成立后，公房数量不断增加。公房有三方面来源：一是原国民党系统党、政、军、特务等各级机构和战争罪犯、官僚资本、外商、反革命首恶分子等不同群体的房产，其获取方式主要有接管、没收、代管、受让、价购等；二是经过公私合营和国家经租方式进行社会主义改造后的房屋；三是国家投资新建的住宅。

“以租养房”是新中国城市公有住房的主要房租政策。而事实上，公有住房房租的最大特点就是低租，租养不了房。探其究竟，低租福利思想是根本原因。目前，学界尚未对此有深入研究。本文以上海为中心，试对新中国房租政策从提出到名存实亡的过程作一历史考察，并对由低租引发的各种经济、社会问题进行探讨。

一、“以租养房”政策的提出与实施

中央“以租养房”政策的正式提出在1948年底。当时的客观需要是为了稳定城市房屋的使用秩序和保护房屋不受毁坏。“在初接管时，维持秩序，保护房屋是现实的”①房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，内部发行，1982年，第14页。。

在当时已经解放的城市中，“许多机关、团体和部队，在城市中占领与争夺公共房屋和家具，或一个小机关占据极大极多的房屋，任意糟蹋毁坏，不负任何责任。许多干部擅自在城市的公共房屋中设立私人的公馆”。为此，中共中央发出了《关于城市中公共房产问题的决定》，其中关于房租政策的表述为：所有公共机关和个人被允许居住公共房屋及以公共房屋办公者，均须向房产管理处付出必要的房租，作为修理房屋与水电设备、添置家具及管理人员的经费与建造新房之用。否则，公共房屋将永远无人负责管理和修理，而迅速毁坏。①房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第2页。其核心内容就是“以租养房”。通过缴纳房租来抑制不合理的住房需求，可能是政策提出的初衷。

1949年8月11日，在人民解放军已经接管全国绝大部分城市的背景下，《人民日报》发表了《关于城市房产、房租的性质和政策》一文。提出：它的 (公有房产)所有权属于人民政府，也即属于全体人民，更明确地说：它是工人阶级领导的以工农联盟为主体的人民大众的公有财产，是带有社会主义性质的财产，由人民政府出租这些公共房屋所获得的低额房租，主要是用来做公有房屋整理、修补的基金，如有多余时，并用于扩展城市的建设。由此，“以租养房”政策在最权威党报上首次被系统阐述。收租的目的是为了维护、保养房屋。“接管后，保养房屋则是现实的”。1950年8月，内务部副部长王一夫在《关于城市房地产工作的几点意见》中进一步明确了中央在公房管理使用上的方针是“统一管理，以租养房”，并要求各地按此方针原则执行②房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第13～14页。。

在中央“以租养房”政策的指导下，上海市于1950年9月制定了《公共房屋租金标准》。标准以1937年7月上海市一般房租水准为月租基数，以该月租基数的30％③按1937年7月物价计算，每一折实单位约合当时法币0．25元，1．2折实单位等于当时法币0．30元，因此住户所付租金相当于1937年7月月租金基数的30％。为租金比例，根据房屋类型、结构、造价、等级和坐落地段按质论价。为避免逐户估定租金的繁琐，将房产分为里弄、住宅、店铺、公寓、办公大楼和银行大楼六类，每类再按其质量分别订出月租单价，用作计租的基数。每一基数相当于1．2折实单位。租金采用折实单位，于交付日按当天折实单位牌价折付人民币。

表1 六类房屋每平方英尺的月租基数表

按照《公共房屋租金标准》计算，平均“每平方公尺单价0．43元，最高在1元以上”，“水平偏高”，在持低租福利思想的人看来，这个标准甚至被认为是沿袭了“资本主义经营的计算基础”④上海市房地产管理局：《关于调整本市居住房屋租金的意见》(1957年12月15日)，上海档案馆藏，档案号B127—1—1014。。

因租金“水平偏高”，上述标准到1955年就没有再扩大使用了。该标准没有“照顾住房者的生活水平”，因而“不尽合理，1954年以后没有再执行”。⑤上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。但是，已经按照该标准交租的住户在1954年后依旧照此标准交租，只是标准的适用范围不再扩大而已，“从一九五五年开始，这个标准的执行就基本上不再扩大”⑥上海市房地产管理局：《关于居住房屋租金的几个突出问题处理意见的请示报告》(1965年)，上海市档案馆藏，档案号B11—2—113。。到1965年，上海市仍然有“约十六万户”⑦上海市房地产管理局：《关于公管居住房屋租金中若干问题的处理意见》(1965年11月)，上海档案馆藏，档案号B258—2—256。是按照这个标准交租的。

《公共房屋租金标准》是中央“以租养房”政策在上海的具体落实。在全国其他城市，房租政策也得到了较好的落实。

但是，公有住房的低租现象已经出现，并已引起有关部门的重视。1953年劳动部的调查材料指出：“一方面是房屋非常缺乏，很多职工住不进公家宿舍，租用民房不仅房租高，同时又不易租到；而另一方面住进公家宿舍者，却有很多厂矿不收房租，即令收房租，租金一般都很低，不足维持修缮费用甚至不足所需水费开支。”①劳动部：《关于福利问题的报告》 (1953年6月)，参见中国社会科学院、中央档案馆编《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编 (劳动工资和职工保险福利卷)》 (中国物价出版社，1998年)第1135页。不过，解放初期出现的低租现象并没有影响中央“以租养房”政策的贯彻执行。“50年代初期，我国城镇房租水平一般都达到了职工家庭收入的10％左右”，“基本上体现了‘以租养房’的原则”②侯淅珉、应红、张亚平：《为有广厦千万间：中国城镇住房制度的重大突破》，广西师范大学出版社，1999年，第11～12页。。

二、“以租养房”政策受到冲击：机关宿舍的低租与企业宿舍的效仿

低租是新中国公有住房房租的最大特点，它与当时的“低工资、高福利”劳动工资和劳保福利政策密不可分。之所以“低工资”，是当时工业化战略下国家积累资金的需要决定的。“为了实现社会主义工业化，全国人民必须使当前利益和个人利益服从长远利益和集体利益，艰苦奋斗，克勤克俭，在发展生产和提高劳动生产率的基数上增加国家的资金积累。”③国务院法制局、中华人民共和国法规汇编编辑委员会：《中华人民共和国法规汇编 (1956年7月—12月)》，法律出版社，1957年，第10～11页。因此，“不能单纯从工业生产的增长和工业劳动生产率的提高出发，而必须从整个国民经济的发展和全社会劳动生产率的提高出发。只有实行合理的低工资制才能与我国相当低的工农业生产水平相适应。”④中华全国总工会编《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》，工人出版社，1989年，第614～615页。

工资的实际增长很困难，“各产业总的平均工资不论从货币数量或实际购买力来看，比之解放初都有很大的提高；但是近几年工人的实际工资确有下降的趋势”⑤中华全国总工会编《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》，第466页。。1957年我国工业职工家庭年人均现金收入253．57元，而年人均生活费支出为240．12元⑥国家统计局：《1957年全国职工家庭收支调查资料》，内部资料，第4、8页。。1958年工业职工家庭实际收入年人均为253．08元，而年人均生活费支出为237．60元⑦国家统计局：《1958年全国职工家庭生活调查资料》，内部资料，第4、13页。。家庭收入与支出基本持平，结余甚少。

工资低，职工要求改善生活的愿望很强烈。一些口号如“生活跟着生产走”、“发展生产，改善生活”、“生产长一寸，福利长一分”在职工中广泛流传。1953年，一些地方出现了工人罢工、请愿的事件，中华全国总工会在调查中发现这些事件多与福利待遇的要求有关。“在请愿、怠工、罢工、捆打干部事件中，工人们所提出的要求几乎都是工资、福利问题。”⑧中华全国总工会编《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》，第169、173页。

低工资产生了高福利。为了保障职工家庭在发生生活困难或生、老、病、死时有所依靠，国家在职工的生活福利上给予了很大照顾，制定了若干福利政策。“实行了劳动保险和公费医疗，举办各种福利事业，改善了广大职工群众的物质生活和文化生活，帮助广大劳动人民解除了在旧社会依靠个人能力无法解决的生、老、病、死、伤、残的困难。”“第一个五年计划期间，国家机关、企业、事业单位支出的附加工资和各项福利费用共计96亿元，为工资总额的19．2％。”这些福利举措“都充分体现了社会主义制度的优越性，激发了职工的劳动积极性和对社会主义制度的热爱”。⑨中华全国总工会编《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》，第611页。

公有住房的低租就是在这种“低工资、高福利”的体制背景下出现的必然现象。其实，早在1948年底，中共中央在《关于城市中公共房产问题的决定》中就已经体现了在房租问题上的福利思想。“房租应分几等，公共机关与公共场所所需要的房屋及工人贫民居住的房屋，租金应该从轻。”10房产通讯杂志编《国家房地产政策文件选编 (1948—1981)》，第2页。1950年4月24日，《人民日报》还发表了一篇《苏联的房租低于世界各地》的文章。称“苏联工人家庭的房租支出仅占家庭预算的百分之四”。

1950年8月，内务部副部长王一夫在《关于城市房地产工作上的几点意见》中认为，公房的租金标准既要照顾住房者的生活水平，又要照顾以租养房，二者结合不可偏废。①房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第14页。但后来的实际情况是，低租片面照顾了职工的生活水平，而忽视了以租养房。

(一)机关宿舍的低租

从1955年7月起，国家机关工作人员的物质待遇全部实行工资制。“国务院决定自1955年7月份起，将现有的一部分工作人员所实行的包干制待遇一律改为工资制待遇，以统一国家机关工作人员的待遇制度，而利社会主义建设。”改制后，“工作人员住用公家房屋和使用公家家具、水电者，一律缴租、纳费”。②房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第145页。为此，国务院制定了《中央国家机关工作人员住用公家宿舍收租暂行办法》，办法规定了租金的详细定分标准，按照定分标准计算，机关宿舍“平均每平方公尺居住面积的月租为一角二分”。这个租金标准是偏低的，据北京市房地产管理局试算，“一般砖木结构房屋每平方公尺月租三角六分，方够成本”，因而“中央机关宿舍租金仅达成本的三分之一”。③房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第369页。这个标准是为照顾国家机关工作人员的福利待遇而制定的，显然无法满足“以租养房”的要求。

1955年底，上海制定了《上海市国家机关工作人员住用公家宿舍收租试行办法》，根据宿舍房屋的建筑结构、装修设备、环境等条件积点，将各项积点数累计后分级，将房屋分为若干级次，并规定了每个级次的单价标准。计租面积包括卧室、起居室的内净面积，其他楼梯、门厅、外廊、走道、阳台、浴室、厕所、储藏室以及附屋均不计租。④上海市人民委员会：《关于国家机关工作人员住用住用公家宿舍收租试行办法 (草案)》(1955年)，上海市档案馆藏，档案号B109—5—2。基本租金单价每平方公尺最高为0．33元，最低为0．048元 (见表4)。⑤上海市人民委员会机关事务管理局、上海市房地产管理局：《关于机关工作人员和各系统住用公家宿舍房租须进一步加以调整的具体规定》 (1958年8月29日)，上海档案馆藏，档案号B163—2—649。上海的机关宿舍标准也是为“照顾国家机关工作人员的负担能力”而制定的，同样也无法满足“以租养房”的要求⑥《上海市人民委员会关于国家机关工作人员住用公家宿舍收租试行办法 (草案)》(1955年)，上海市档案馆藏，档案号B109—5—2。。

在其他城市，“机关宿舍房租标准有的与中央机关相同，有的比中央机关还低”⑦房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第369页。。国家房管局领导认为“机关宿舍，基本上还是供给制那一套”⑧上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。。

机关宿舍的低租严重冲击了“以租养房”的房租政策，租金标准的划分不再是按质论价，而是依据住房人的身份。

(二)企业宿舍的效仿

1956年5月21日，全国工会劳动保险生活住宅工作会议开幕，会议开了近20天，会议的主题就是职工的生活福利问题。在开幕式上，中华全国总工会主席赖若愚在报告中批判了工会工作“只重生产，不关心群众生活的偏向”。他指出：“在发展生产的基础上逐步解决职工群众的各项生活福利问题，使职工群众从物质利益上关心自己的劳动成果，不但符合职工群众的个人利益，而且符合整个国家的利益。这必将进一步鼓舞和发扬广大职工群众的劳动热情和社会主义积极性，对于深入开展先进生产者运动，提前完成第一个五年计划有着重大意义”。⑨《制定改善全国职工生活福利的措施，全国工会劳动保险生活住宅工作会议开幕》，《人民日报》1956年5月23日。会议期间，参会“代表们对一些不关心职工生活福利的企业和其他部门提出了批评”。10《工会劳动保险生活住宅工作会议闭幕》，《人民日报》1956年6月12日。

在广泛宣传照顾职工生活福利的背景下，企业宿舍租金全面向机关宿舍靠拢。据国家统计局1956年第四季度的数据，“工人、工程技术人员、职员住用的房屋，房租支出平均占职工工资收入1．7％”，而按1955年国务院的机关宿舍标准计算，房租支出一般“占职工收入的2—3％”①房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编 (1948—1981)》，第18～19页。。靠拢后的企业职工宿舍租金标准比机关宿舍还低，“以租养房”政策面临困境。在上海，“各单位自管或自建 (包括工厂企业)职工宿舍”中的一部分“比照改制干部租金标准”计租②中共上海市房地产管理局委员会：《关于当前房管工作若干问题的请示报告》(1960年1月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—1—518。，企业“居住房屋除工人新村外，一般租金偏低，有的是和福利结合”③上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》(1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。，很多宿舍“在单位自管期间不收租金或租金畸低”④上海市房地产管理局：《公管房屋欠租具体处理原则 (内部掌握)草案》(1956年)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—256。。

对因低租引起的租金不足问题，财政部规定：公有住房租金不足部分可由单位福利基金或企业奖励基金内支出。1956年3月，财政部在对吉林省财政厅一份关于房租问题的复函中提出：企业、事业、学校等单位原向市、县房管部门租用的公房作为职工宿舍，现因其向职工收租标准改按《国家机关工作人员宿舍收租暂行办法》执行后，市、县房管部门收入减少，不足维护现有公房，该项经费如何解决一节，我部意见是企业、事业、学校等单位原向市、县房管部门租用的公房，仍应按市、县房管部门规定的标准缴租。至于这些单位的职工宿舍改按《国家机关工作人员宿舍收租暂行办法》收回的租金，不足支付原向市、县房管部门租用公房的租金时，其差额部分应由企业、事业、学校等单位负担。按下列办法处理：凡实行货币工资的企业单位，其宿舍的租金差额，可先在福利基金和企业奖励基金内支报，如有不足可列营业外支出报销。⑤房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编 (1948—1981)》，第153页。复函默认了企、事业单位职工宿舍的收租标准改按《国家机关工作人员宿舍收租暂行办法》的事实，同时提出租金不足部分由单位从福利基金和企业奖励基金中支报的解决办法。复函没有对企业宿舍租金向机关宿舍靠拢甚至比机关宿舍还低的情况加以制止。

(三)公有住房的低租状况

从机关宿舍的低租到企业宿舍的效仿，城市住房的租金水平因住房人的身份差异大体可分为四种情况：“机关宿舍租金太低”；“企业职工宿舍租金，有些与机关宿舍相同，但大部分比机关宿舍还低”；“民用公房租金一般比机关、企业宿舍为高”； “私房租金，更不正常，畸高畸低现象很严重”⑥房产通讯杂志编《国家房地产政策文件选编 (1948—1981)》，第18～19页。。

表2 6个城市一般砖瓦房的现行租额比较情况

表3 6个城市公房住宅成本租金与现行租金标准占职工平均工资比重情况

据6个城市的调查数据，公房的成本房租平均为0．24元/平方米，而民用公房的现行租额平均为0．18元/平方米，机关宿舍的现行租额平均为0．075元/平方米，私房的现行租额平均为0．25元/平方米。

再从房租占职工平均工资百分比的角度看，6个城市公房的成本房租占职工平均工资的百分比在8．6％—10．9％之间，而现行租金占职工平均工资的比例，民用公房在3．16％—10．3％之间，机关宿舍在1．9％—3．6％之间，企业宿舍仅为1．4％—3％。职工承担的房租负担差异很大。

除租金差异外，从总体上看，低租很普遍，“租不养房”已成事实。

三、“以租养房”政策走向名存实亡：提租调控与租金继续降低

面对“租不养房”的现实，政府力图进行提租调控，但效果有限，公共住房租金继续降低。

(一)提租调控

机关宿舍的低租引发了公有住房租金的全面下降，相关部门对低租问题高度重视，政府力图进行提租调控。这次调控的直接动因是当时严重的房荒问题。

房荒是新中国始终未摆脱的城市问题，到1957年，伴随城市人口的急剧增加，各城市的房荒极为严重，当年的《人民日报》就房荒问题的发生原因和解决办法至少发表了6篇文章。在上海，1957年上海市区人口从1956年的584．85万猛增至634．35万人①胡焕庸：《中国人口》(上海分册)，中国财政经济出版社，1987年，第66页。，而该年上海市区的人均居住面积降至3．1平方米②陆文达：《上海房地产志》，上海社会科学院出版社，1999年，第100页。，成为上海解放后迄今人均居住面积最低的一年。

发生房荒的原因很多，低租就是重要原因。公共住房福利性质的低租直接扩大了房屋的需求量，“引起职工向公房里挤，刺激职工多要房子，促使职工家属涌进城市，从而加深了城市住宅的紧张”，有职工认为，“给我一间房，等于提高一级”，“甚至有人将原住房破坏或将自己的房子出租、出卖而要求住公房”。在上海，“1955年改革工资制度时，有些人听说要收房租，便纷纷紧缩用房，或向租金较低的房屋迁移，一时颇有节约用房的好风气，但机关宿舍租金标准公布后，因为收租少，有的迁出去又迁回来，房子小的要换大的，质量差的要换好的，再不考虑负担问题。”③房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第371页。因此，周恩来在八届三中全会上分析产生住房紧张的原因时认为：“城市房租政策和住宅管理制度很不合理，公房房租偏低、管理不善、制度不严。”④中华全国总工会编《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》，第627页。

为缓解城市严重的房荒问题，政府力图通过提高租金来抑制需求，“以租养房”政策得到重视。1957年4月，城市服务部召集了一次房产工作座谈会，会议对“以租养房”政策作了细致的解释。所谓“以租养房”，是指租金收入除去其他必要开支外，不仅能够保证房屋的正常保养修缮，而且在房屋使用年限终了时，能够用根据房屋不同情况收回的折旧费重建全部或一部分房屋。因此房租构成因素，除包括修缮费、管理费、房地产税、印花税、保险费等外，还应包括折旧费。会议建议：“对机关、企业宿舍租金和目前相当于机关、企业宿舍的民用公房租金，可适当予以提高，”提高到“房租支出以占职工平均工资收入的5—10％为宜”。①房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第19页。

1957年9月，城市服务部召集北京、上海、广州、武汉、西安、长春6个城市房地产局的干部，对城市住宅租金问题进行详细研究。为了贯彻以租养房并照顾住户的负担能力，明确提出城市公房住宅租金占职工平均工资的6％—10％为宜。如少于6％，就不能保证房屋修缮费的支出，影响房屋的正常保养修缮；如超过10％，职工又负担不了。至于城市私房住宅租金标准，原则上应该比调整后的民用公房租金稍高一些 (一般不宜超过30％)。②房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第436页。

9月26日，在中共八届三中全会上，周恩来在《关于劳动工资和劳保福利问题的报告》中明确提出：必须适当提高职工住公房的收费标准。租金一般应该包括折旧、维护、管理三项费用。据财政部按照三项费用计算，一般平均每平方米每月应收租金为0．25元，按照每户16至20平方米的居住面积计算，每月房租4至5元，一般占职工工资收入6％—10％，平均8％左右。③中华全国总工会编《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》，第627页。

由此可见，政府的调控目标很明确，即通过提高公有住房的租金水平以抑制不合理的住房需求。遗憾的是，此次调控并未制定出具体的实施方案，难免会使调控因无章可循而流于形式。

在政府调控精神的指导下，调控工作在各地展开。“许多省市都在当地党政领导下积极行动起来”，“有些城市已按指示的精神进行了调整”，“不少的省市正积极进行准备工作”④房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第29页。。但实际上，提高公有住房租金的工作在职工中遭遇了福利思想的抵制。在工人们看来，“工人住的房子，公家给了房租补贴，这完全是工人的福利”，“工厂生产提高了那么多，国家给工人拿一点房贴，怎么能说是工人自私！”⑤《住宅由工人血汗造成，不交房租怎算自私》，《人民日报》1957年10月27日。在1957年《中国工人》杂志第21期上，专门就涨房租的话题展开了讨论，持反对态度的工人认为：工人每月生产给国家制造了财富，国家给我们住房是工人应该享受的福利。如果收房租太多是不合理的。就是在旧社会给资本家干活，住房也不花钱的，为什么我们厂偏偏还要涨房钱！工人生活提高是标志着生产的提高，现在生产提高了，工资收入增加了，如果支出也要同样加多，那不是等于生活没有提高吗？我们是社会主义国家，工人应该享受这份福利。如果再涨，我认为这是国家剥削我们工人。⑥《怎样认识和解决生活福利问题》，《中国工人》1957年第21期。

(二)上海市的提租调控

到1957年，上海市住房的租金制度已经“极为混乱”。1950年的“公共房屋租金标准”在全市有140万平方米的房屋仍在执行，占全市出租房屋6．7％⑦《关于调整本市居住房屋租金的意见》 (1957年12月15日)，上海档案馆藏，档案号B127—1—1014。；对1956年公私合营后的大批房屋，房租基本照旧，“一九五六年以来对私改造接管房屋的租金基本上维持原来的租金额”⑧上海市房地产管理局：《关于居住房屋租金的几个突出问题处理意见的请示报告》 (1965年)，上海市档案馆藏，档案号B11—2—113。；各企业系统自管房屋，制度不一，有的自定标准，有的按工资提成，也有的比照公房标准或比照机关宿舍标准⑨《关于调整本市居住房屋租金的意见》 (1957年12月15日)，上海档案馆藏，档案号B127—1—1014。。

在政府调控精神的指导下，上海于1957年、1958年、1959年连续三次提高机关宿舍的租金标准①上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。，部分调整情况如下表 (缺少1959年的调整数据)。

表4 上海市机关宿舍租金标准调整情况

表4是按级次分类的具体数据，就总体平均而言，经1957年9月调整提高以后，机关宿舍平均“每平方公尺单价不过0．104元”②《关于调整本市居住房屋租金的意见》 (1957年12月15日)，上海档案馆藏，档案号B127—1—1014。，经1959年第三次调整后，每平方米单价的“总水平为0．14元”③中共上海市房地产管理局委员会：《关于当前房管工作若干问题的请示报告》 (1960年1月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—1—518。。可见，三次调整的幅度非常有限，仅具有象征意义，这个水平根本满足不了“以租养房”的要求。

除提高居住在机关宿舍工作人员的住房租金外，1958年，上海也提高了居住在工人新村里的机关工作人员的租金水平。具体提高办法为： “1950年建造的1002户，原租单价0．08元，提高至0．13元；1952年建造的2万户，原租单价0．08元，提高至0．11元；历年建造的三层宿舍，原租单价0．08元，提高至0．13元；历年建造的四层宿舍，原租单价0．11元，提高至0．15元。”同时，对企业宿舍租金标准也提出了要求。“各系统所管理的职工宿舍，其原来收租标准，低于上述第一项规定 (注：表4中1958年调整后的标准)的租金水平的，可在原基础上调整提高到该项水平；高于该项水平者，在这次调整时不动。此项调整工作凡属已下放到区的单位，由区掌握进行，没有下放到区的单位仍由主管部门掌握进行。”④上海市人民委员会机关事务管理局、上海市房地产管理局：《关于机关工作人员和各系统住用公家宿舍房租须进一步加以调整的具体规定》 (1958年8月29日)，上海档案馆藏，档案号B163—2—649。但事实上，企业宿舍的租金水平基本没动。

上海市提租调控的实际结果是“三调一降”，即除了机关宿舍有过三次调整外，上海对有些公房的过高租金做了调整，凡每平方米单价超过7角的降至7角，其他基本都没有变动过。公管房屋中租金不合理的情况并未改变。⑤中共上海市房地产管理局委员会：《关于当前房管工作若干问题的请示报告》 (1960年1月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—1—518。

(三)租金继续降低

在“大跃进”后的经济困难和调整时期，提租工作更是举步维艰。时任国家房管局的一位干部这样说：“房租不能调整是一回事，但是不调整看来矛盾很大，调整也有问题。因为几年来工资没有搞，有些东西涨价了，生活水平有所降低，在这个时候提出调整房租，很难通得过。”⑥上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。

实际上，多数城市的房租在继续降低。根据各地房管部门反映，有几个省和十多个市、县以减轻职工的经济负担为理由，降低了租金标准。有的大城市机关公有住宅，从平均每平方米使用面积月租金1角3分5厘，降为4分9厘，降低了63．7％；有些城市的公有住宅，平均每平方米使用面积月租金，最好的一级住宅由1角5分降为9分，降低了40％，较次的住宅由3分6厘降为2分，降低了44％。①房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第151页。

总体上看，上海市住房的租金水平也有下降的趋势。1960年初，全市10个区10182户的租金调查情况显示：租金平均每平方米为0．282元②中共上海市房地产管理局委员会：《关于调整本市公管居住房屋租金的意见 (草案)》 (1960年3月5日)，上海市档案馆藏，档案号B258—1—518。。1964年，上海市房管部门经营的居住房屋租金平均为每平方米0．26元③上海市房地产管理局：《关于城市房屋管理工作的主要经验》(1964年4月4日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—234。。1966年3月，市房地局管理处调查公房住户22730户，每户平均4．01人，每人居住面积4．54平方米，每户平均租金负担4．34元，占全家收入的4．7％，平均租金单价0．207元④陆文达：《上海房地产志》，第52页。。具体到各类房屋，机关宿舍和企业宿舍的租金水平最低。各类住房租金高低次序排列如下：(1)私房，(2)公房标准 (注：1950年的《公共房租租金标准》)，(3)新工房标准 (注：1958年的调整标准)，(4)经租房屋，(5)合营房屋，(6)系统自管房屋，(7)机关宿舍标准和系统自管与福利结合的房租。⑤上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。

对城市公有住房租金水平继续降低的情况，国家房管局于1964年在《关于加强全民所有制房产管理工作的报告》中强调：“在现行的租金标准已经不能做到以租养房的情况下，那种片面强调减轻职工负担、降低租金标准的做法，是错误的，应该坚决制止。”⑥房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第83页。1965年4月，国务院批转国家房管局的《关于制止降低公有住宅租金标准问题的报告》认为：“现有的公有住宅租金标准，符合‘以租养房’原则的，不能降低；不能做到‘以租养房’的，更不能降低。”⑦房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第151页。

由此可见，1964年、1965年政府在低租房问题上的政策要求与1957年明显不同。1957年的政策要求是通过提租来满足“以租养房”，并进而抑制不合理的住房需求；而此次的政策要求仅是为了制止租金的进一步降低，换言之，是要把租金水平稳定在目前的水平上。这实际上宣告了“以租养房”政策已经名存实亡。

“文化大革命”期间，各城市房租水平进一步降低。上海市的《住房收费暂行标准》规定租金“高的降下来，低的暂不调整”⑧上海市革命委员会工交组、上海市革命委员会综合计划统计组：《关于统一居民房租标准的通知》(1975年11月3日)，上海市档案馆藏，档案号B246—1—745。，全市平均房租水平从“文化大革命”前的每平方米0．207元降为0．188元。⑨上海市革命委员会工交组、上海市革命委员会综合计划统计组：《关于扩大试点“住房收费暂行标准”的请示报告》 (1974年5月2日)，上海市档案馆藏，档案号B246—1—660。

在20世纪八九十年代的住房制度改革中，低租房状况严重阻碍了改革的进程，它制约了住房者的购房积极性，使得住房商品化的进程步履维艰。为此，国家一面强调“以租养房”，一面对职工住房进行“提租补贴”。直到上世纪末国家停止住房实物分配而实行住房分配货币化时，作为传统住房制度的重要内容，“以租养房”政策逐渐退出了历史舞台。

四、低租房引发的经济、社会问题

作为一种片面的福利待遇，低租房带来了若干经济、社会问题。低租房使国家建设背上了沉重的财政包袱，加剧了新中国城市住房资源的紧张，造成在住房问题上缺少公平正义，滋生了干部以权谋私、多占多得的腐败行为。

(一)给国家财政背上沉重包袱

低租房成为职工福利待遇后，在住房问题上，国家只能不断地投入资金以修缮、管理和新建住房，而且这种财政包袱只会愈背愈重。国家“不仅不能收回投资，连维修费、管理费都不够，以租养不了房”10房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第392页。，只得被动地给予补贴。“据全国总工会1957年统计，全国职工共2217万人，住公房1亿零2百多万平方公尺，如按每年每平方公尺修缮费2元计算，约需修缮费2亿多元，租金收入一般只够修缮费的半数，需国家补贴1亿多元。同时还没有房地产税、管理费、保险费等。”①房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第371页。难怪国家房管局的一位领导如此感叹：“不能以租养房是最大的危险，不能养房，就出现不能修理房屋的情况，甚至造成房屋的倒塌，那样包袱就越来越大。”②上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。

(二)造成“人为的房荒”

由于公房房租偏低，“引起职工群众都想向公房里挤，并且要求住得宽，造成人为的房荒”③房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第19页。。

1957年，第二机械工业部在华东地区一个工厂里对职工宿舍问题进行了调查。调查发现：有些本来在当地有房子的职工也向厂里要房子，“甚至有的把自己的房子租出去或者租给本厂，然后带着全家向工厂要房子”④《职工宿舍为什么紧张？》， 《人民日报》1957年11月19日。。原因很简单，单位公房房租低，且水电费等都有补贴。下面两表是该单位的房租收费和水电费补贴情况。

表5 住房收费情况 单位：元

表6 水电费补贴情况 单位：元

在这种情况下，“许多本来在当地有房子住的职工自然就乐于向厂里要房子了。甚至有的人还把自己的家具卖掉，再向工厂领家具用。有些调离工厂的职工，也因此迟迟不肯退房子”⑤《职工宿舍为什么紧张？》， 《人民日报》1957年11月19日。。类似情况很普遍。

“人为的房荒”不仅反映在需求上，也反映在供给上。因为住公房花钱少，成本低，一些本来有能力自己出钱建房的职工更乐意住在公房里。1950年至1952年，上海市城镇私人建房投资额为0．39亿元，这一数据在1953年至1957年间为2．54亿元，在1958年至1962年间为0．27亿元，在1963年至1965年间为0．08亿元。⑥上海市统计局、上海市建设和管理委员会、上海市发展计划委员会：《50年上海投资建设统计年鉴(1950—1999)》，上海市新闻出版局，内部资料，2000年，第40页。私人投资建房的金额逐年下降。

(三)影响社会的公平正义

低租房也影响了社会的公平正义。“形成职工内部不团结，许多职工因住不上机关、企业宿舍或低租的民用公房，有很大不满，已住公房的职工又因各部门租金标准不一，也有不少意见。”⑦房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第19页。

在上海，因“租金高低不一，负担不合理，职工有意见”⑧上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。，为此，很多职工以欠租的方式对不合理的租金进行抵制。上海华东师范学院有一教授住培文公寓，月租76元，他看到公寓里住同样房间的机关干部月租只11元，因此不交租，当时欠租逾千元。上海自实施机关宿舍收租办法后，这种现象很多，各机关接到不少人民来信，无法解答。⑨房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第371页。到1963年6月底，上海公房累计欠租额达“1500余万元”10上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。，其中，很多租金都是职工认为租金不合理而有意欠下的。城市服务部副部长认为：“公房租金偏低和租金标准不一致，已成为人民内部的一个矛盾，影响人民内部的团结。”11房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第29页。

(四)滋生干部多占多得的腐败行为

在当时以单位为中心的住房实物分配体制下，机关和企业干部有机会多占房屋，而象征性的低租更是加强了他们多占房屋的愿望。“租金低毛病很大，对一部分干部，特别是收入多的，不在乎，调离城市不肯搬家，到处安家。”而干部多占多得，又反过来使得提租工作更加困难，干部宿舍成了“马蜂窝”。租金标准要调整，机关宿舍租金就得一齐动，不动这个马蜂窝是不行的，这个制度实际上也是个特殊化风气。从北京看来，这部分人的房子是住得宽，房子好，负担低，(国家)养护重，统一租金标准，不能只统老百姓，不统国家工作人员。①上海市房地产管理局：《向国家房管局汇报工作情况的汇报》 (1963年9月19日)，上海市档案馆藏，档案号B258—2—183。

五、结 语

房租是房管部门与住户间最重要的经济关系。作为“公有财产”，在不计较利润的情况下，公房房租应该发挥两种应有的功能：一是“以租养房”。国家无法把房屋的修缮费、管理费、折旧费等费用统统“包下来”，租能养房是房租标准的底线。二是房租要在经济上对住房的供需关系发挥调控作用。新中国的房荒问题极为严重②据1977年底统计，全国城市人均居住面积仅为3．6平方米，比建国初期的4．5平方米下降了0．9平方米。参见房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编 (1948—1981)》，第386页。，通过提高房租可以抑制不合理的需求，相反，低租会扩大不合理的需求。房租的这两种功能，1949年8月12日《人民日报》的《关于城市房产、房租的性质和政策》一文就已经有过表述：“这种房租是政府对人民公有财产分配使用和修理、扩展的一种合理取值。”围绕“分配使用”和“修理、扩展”两种功能进行“合理取值”才是房租水平的标准。1952年内务部在《关于加强城市公有房地产管理的意见》中也有提及，“租赁一则可限制浪费房屋，二则可做到以租养房和建房”③房产通讯杂志社编《国家房地产政策文件选编(1948—1981)》，第421页。。

但是，在当时“低工资、高福利”的体制环境下，低租被当成了职工的福利待遇。固然，房租水平要考虑职工的实际负担，对生活困难职工需予以经济上一定的福利补助。可事实是，工资待遇相对较好的机关工作人员和国营企业职工住房的房租水平最低，租金补贴也最多，而租住在民用公房和私房里的工资收入较低的职工，他们住房的房租水平最高，补贴最少。“苦乐不均”较为明显。这种片面的福利待遇不可避免地会带来若干经济、社会问题。