余际从,张岳明

(中国地质大学(北京) 人文经管学院，北京 100083)

随着我国经济的快速发展，我国在成为经济大国同时，也成为了矿产资源消耗大国。据统计，2007年，中国原煤消耗量为25.8亿t，增长7.9%；原油消耗量为3.4亿t，增长6.3%；天然气消耗量为673亿m3，增长19.9%。[1]由此可见，经济发展对矿产资源的需求数量和增长速度，都是与日俱增的。长期以来，资源供给方面被广泛研究，因此产生了一系列关于这方面的理论与方法，如资源资产理论、资源可供性理论等。但是，对资源的过度需求是难以实现可持续发展的。本文以矿产资源需求管理为切入点，提出财政和税费等方面的建议，以期能对我国矿产品“节流”方面提供一个新的思路。

1 我国严峻的矿产资源形势及问题

1.1 矿产资源的消耗速度过快、对外依存度加大

按照国际上判断发展可持续性的标准，扭转我国可再生资源消耗速率大于可再生资源开发速率、不可再生资源消耗速率大于可再生资源消耗速率、环境污染排放速率大于环境对污染吸收速率的局面，是一个要经历长期努力才能实现的目标。我国2009年国内生产总值仅占世界总量的6.3%，而消耗的能源为30亿t标准煤，占世界的14%左右[3]。我国资源消耗大，每万美元GDP消耗的铜、铝、铅、锌、锡、镍合计70.47kg，是日本的7.1倍，美国的5.7倍，印度的2.8倍。[10]这些数字表明，粗放式的经济增长方式，在我国已经没有后续空间，转变经济发展方式已势在必行。

面对矿产资源的不可再生性和重要的战略意义，我国对矿产资源的需求模式亟需改革。我国在一些用量较少的矿产资源储量上居于世界前位，如稀土、石膏、钒、钛、钽、钨、膨润土、石墨、芒硝、重晶石、菱镁矿、锑12种矿产的探明储量为世界第一位；而需求量较大的矿产品，如铁矿、铜矿、石油和天然气则很大程度上依靠进口。表1中的数据表明，在我国GDP年增长率9%的同时，大部分主要矿产品进口数量同比增长都大于9%，且随着国际矿产品价格的走高，用于进口矿产品的金额更是大幅度地提高。

表2 六偏磷酸钠用量对铅矿物浮选指标的影响

2008年，中国进口铁矿石总量尚不足5亿t,2009年即攀升到6.28亿t,铁矿石依存度达到69%。[2]根据能源局公布的数据，自从1993年首度成为石油净进口国以来，中国的原油对外依存度由当年的6%一路攀升，到2006年突破45%，其后每年都以2个百分点左右的速度向上攀升，2007年为47%，2008年为49%，到2009年突破50%警戒线。中国2009年生产原油1.89亿t，净进口原油却达到1.99亿t，[3]这也就是说，中国使用的石油有一多半需要从国外进口。目前，国内铜矿石对外依存度仅次于铁矿石，铁矿石为75%左右，铜精矿保守计算为60%。2008年，我国铝工业整体对外资源依存度达到44.05%。我国铬铁矿和镍矿，90%以上依靠进口。国际上储量一般要求能保证50年以上，中国普遍不到20年，不少优势和战略矿种不到10年。[4]

1.2 矿产资源的税费制度不完善

我国征收的矿产资源补偿费是国家凭借对矿产资源的所有权，为了维护国家对矿产资源的财产权益，对在我国领域和其他管辖海域开采矿产资源而征收的一种费用。其收入在中央与省、直辖市的分成比例为5∶5，在中央与自治区的分成比例为4∶6，地方分成比例偏低。[6]由于全国有很多小矿山企业位于比较偏远的山区和农村，其管理和运作方式的不完善，地方政府对其征费的难度比较大，导致环境和社会成本更高。

目前,矿产资源开发中的收益分配关系没有理顺，地方政府缺乏保护资源的动力和积极性。如在石油和天然气开发领域，大型石油企业均隶属中央，资源开发的收益绝大多数归属中央财政和企业自身，归属地方的资源税比例偏低，当地政府和居民收益很少，还要承受生态环境的负效应。再如在煤炭领域，由于大型国有煤炭企业所产生的收益主要归中央财政所有，塌陷区治理工作往往得不到企业的主动承担，也缺乏必要的资金支持，使得地方政府对于当地小企业和个人滥挖滥采行为缺乏严格监管的积极性。矿产资源与土地、森林等自然资源紧密相连，开发矿业必然会破坏土地、植被和森林，而对生态系统造成负面影响。同时，生产中还要排放大量的废石和尾矿、坑内及选矿污水、有毒有害气体和粉尘，而进一步侵占土地、污染江河水体、降低大气质量。

目前,我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%，费率过低，并且费率不变。而国外矿产资源补偿费一般为销售收入的2%～8%。根据我国《矿产资源补偿费征收管理规定》，矿产资源补偿费征收计算公式为：征收矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数。而我国的开采回采率系数，截止到目前则始终确定为1。过低的开采回采率系数，也导致我国的矿产资源补偿费率过低。[6]过低的收费和不变的费率，不仅没有反映出矿产品的稀缺性，而且使得矿山企业成本不完全，抬高了收益率。导致的结果是：过多的企业涌入矿产领域，造成无序竞争；原本属于国家的矿产收入，变成企业利润被投资人分得；矿山企业没有刺激去改变落后生产方式，并有“采富弃贫”、“采易弃难”等浪费现象的发生。

1.3 我国矿产资源在国际竞争中处于不利地位

对于需求管理，不仅要管理国内对于矿产品的不合理需求，也要管理国际对我国优势矿种的需求。我国是钢铁消费大国，但是我国对于国际铁矿石定价的发言权却十分有限，这主要是因为国际上三大铁矿石生产巨头企业联合成为销售托拉斯，统一定价，使得三家企业都从中受益。稀土金属已广泛应用于电子、石油化工、冶金、机械、能源、轻工、环境保护、农业等领域，对于经济社会发展的作用十分重要。中国占世界稀土资源量的41.36%，但是在稀土开采行业中存在大量的小矿企业，为了增加销售额，采取竞相压价的策略，以低廉的价格出卖我国重要的矿产品，导致我国稀土储量占世界储量的比例由最初的85%下降为目前的58%。[8]按这种趋势发展下去，我国这些优势资源短缺,势必重蹈铁矿石的覆辙,使竞争对手通过定价权遏制我国经济发展。

2 矿产资源需求管理的理论依据

2.1 通过市场机制实现需求管理

根据西方经济学的原理，一种商品或生产资料的需求，是指消费者在一定时期内，在各种可能的价格水平愿意而且能够购买的该商品的数量。反映这种商品或生产资料的需求量和价格之间存在的一一对应的关系的函数，则为需求函数。[5]因此，调控某种生产资料的需求量，可以通过价格机制，即当某种稀缺的昂贵资源被用来生产某种产品时，生产者会节省对这种资源的使用，努力寻找可以节约使用该资源的新技术，消费者也会因产品的高价而自愿减少对该产品的需求量；也可以通过政府的强制行政措施，即限定交易价格、通过税费控制等方法。依据西方经济学关于引致需求的定义，如果不存在消费者对产品的需求，则厂商就无法从生产和销售产品中获得收益，从而也不会去购买生产资料和生产产品。[5]

2.2 以科学的发展机制和消费模式来管理需求

按照科学发展观以人为本、统筹兼顾、相互协调和可持续发展的基本要求，我国要建设资源节约型、环境友好型社会。在经济社会发展过程中，要坚持资源开发与节约并重，以提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节地、资源综合利用和发展循环经济为重点，加快结构调整，推进技术进步，加强法制建设，完善政策措施，建立健全促进资源节约型、环境友好型社会的建设机制，逐步形成资源节约型、环境友好型社会的消费模式，实现经济社会可持续发展。贯彻可持续发展战略，要求在矿产资源的开发利用过程中建立补偿机制，对矿产资源开采生产过程中所造成的生态破坏、环境污染问题进行修复和弥补。

2.3 “深化资源价格改革”进行需求管理

中央经济工作会议提出，在“深化经济体制改革”下， “深化资源价格改革”，这对矿业领域显得尤其必要。温家宝总理在2010年的政府工作报告中提出，资源环境税费和资源性产品价格改革，是节约能源资源、保护环境、实现可持续发展的重要举措，并以改革推进矿产资源综合利用。[7]当前，资源价格改革是通过理顺资源价格，改变价格扭曲的格局，矿产品价格应是全成本。除了反映资源稀缺性外，还应包括矿业用地、要素价格、劳动力价格、安全投入、环境整治、排放成本等内容，有些矿类还要考虑矿城转型预提留等。

3 矿产资源需求管理的改革对策建议

事实上，有社会经济活动，就有了与此活动相关的对矿产资源的需求。矿产资源需求管理，就是通过对这种需求的产生、激发、引导和最终满足的全过程管理，达到充分合理利用矿产资源，实现社会经济持续发展的目的。

3.1 改革中央与地方政府对矿产资源收益的分配关系

在目前的中央与地方分成比例的基础上，提高地方所得的部分。并且将属地化征收模式改为分级征收模式，即按矿业权登记的管理权限，按矿山规模实行分级征收。大型中央矿产企业的资源费由中央矿政部门征收，并从中提取企业管理、环境治理等有利于矿产资源开发利用的费用给地方，地方只征收所属的小型矿山企业资源费。这样既有利于采矿权人自觉珍惜、节约、合理利用矿产资源，提高资源利用率，又能保证专款专用，防止款项截留和挪用现象的发生。另外，对于促进地方保护当地矿产资源也有积极的意义。

3.2 建立国家专项矿产环保基金

应当建立国家专项矿产环保基金，其来源是矿产资源开发利用过程中所征收的税费收入，主要是矿产资源补偿费和资源税，体现其“取之于矿、用之于矿”的性质。该项基金由国土资源部门来管理，主要用于对矿业企业修复生态环境活动补贴和政府对矿业活动所造成的生态环境破坏问题的治理，从而建立起矿产资源开发利用活动对生态环境的补偿机制，促进矿业经济的可持续发展。

3.3 发挥市场规律调节矿产需求

认真实行政企分开，政府应停止直接干预矿业产业的勘探和开采,让企业走向市场，并发挥其生产和管理的积极性、主动性、创造性。根据引致需求的理论，如果全社会消费者都尽量减少对以矿产品为原材料的消费品的消费量。例如在建材领域，使用高强度碳纤维材料来代替钢铁，鼓励混合动力汽车的发展以减少汽油的消费量等措施，则可以使厂商没有刺激去需求大量的矿产品，逐步降低全社会对这些不可再生资源的消耗。在建立资源节约型、环境友好型社会的过程中，增加对于材料、燃料等方面的科研力度，加大对公众环保、节能方面意识的宣传，使得最终消费者容易接受这些非传统的新兴的矿产品替代产品。

3.4 充分利用矿产品价格机制来调控需求

改革的措施应是逐步实行与矿产品价格相关的矿产资源补偿费，使矿产品价格真实反映稀缺性和各种成本。在理顺矿产品价格后，抬高了投资门槛，减少了进入的盲目性，一些高污染、高消耗的企业成本上升，自然会淘汰一些落后的企业，促使产业结构升级。

3.5 管理国外市场对我国矿产品的需求

我国需要进行的改革，有以下两个方面：第一，对于一些具有重要战略意义、而我国的保有储量又比较缺乏的矿种，政府可以通过制定高于市场均衡价格的最低交易价格，降低国内市场对稀缺矿种的需求，同时降低进口准入门槛，使得我国能更加方便的进口国外相关矿种；第二，对于我国在储量上有比较优势的一些矿种，例如稀土等，着力改变国内众多小矿山分散开采,各自为战的局面。将其合并为2～3个大型稀土矿业企业，集中开采和销售，使得我国的稀土储量优势真正发挥出来，在国际稀土交易中拿到定价权。

3.6 对于矿产品需求领域的管理

国家对于矿产品的需求大致可以分为两个方面：用于经济发展方面的矿产需求和用于战略安全方面的矿产储备和需求。对于经济发展方面的需求，要做到高效、节约、环保的要求，在矿产品现有总量有限的情况下，优先满足对于国家整体发展战略更为重要的行业和地区。对于战略安全方面，在我国的高速发展和国际矿产品价格逐步走高的大环境下，要加快建立位于国内消费量前列的矿种的战略储备，如铀、铜、铝、石油、煤、天然气等，以确保满足我国需求。

4 结 论

我国矿产资源消耗速度过快，对外依存度加大，对可持续发展和国家安全构成威胁。所以，不能无限制地满足社会对矿产品的需求，而应该对需求实行管理，包括改革中央与地方政府对矿产资源收益的分配关系，建立国家专项矿产环保基金，发挥市场规律调节矿产需求，充分利用矿产品价格机制来调控需求，管理国外市场对我国矿产品的需求和加强对于矿产品需求领域的管理等。

要建立资源节约型、环境友好型的社会，对矿产资源的需求管理研究，则是必不可少的一项工作。在需求管理中，要坚持资源最优配置原则、资源持续利用原则、资源综合利用原则和节约使用矿产资源的原则，[9]通过高效有序地利用矿产资源，实现我国经济社会合理化，最终促进社会经济良性循环，提高我国综合国力。

[1] 姜爱林，罗尚忠.矿产资源保护的现状、问题与对策研究[J].青岛科技大学学报(社会科学版)，2006，22(2):72-73.

[2] 4月1日大限已至 亚洲钢企签城下之盟 三钢商垄断已成 现货价难吞中国也得吞[OL].新浪网,2010-3-31.

[3] 中国原油对外依存度超50% 难以影响国际油价[OL].中国广播网,2010-2-3.

[4] 2008年中华人民共和国统计局工作报告.

[5] 高鸿业.西方经济学[M].北京.中国人民大学出版社,2006:21;22;261.

[6] 张永平.矿业经济可持续发展的财政政策体系设计[J].商业时代,2009(9).

[7] 2010年温家宝总理政府工作报告.

[8] 中国2/3稀土已外流[OL].凤凰财经网,2009-7-2.

[9] 徐强.矿产资源需求管理几个问题的讨论[J].自然资源,1997(7).

[10] 学习实践活动辅导材料第六期[OL].宜兴市经济贸易局网页,2009-1-22.