卢万合，刘继生 ，那 伟

(1.吉林师范大学旅游与地理科学学院，吉林 四平 136000；2.东北师范大学城市与环境科学学院，吉林 长春 130024)

1 概 述

矿业城市是依托矿产资源而发展起来的城市。东北三省是我国矿业城市最为集中的地区，这里共有矿业城市33座，其中地级城市有14座，县级城市19座，另外吉林省还有4座建制镇。在这些矿业城市中，处于幼年期发展阶段的县级以上城市仅为三座，分别是：七台河市、松原市和铁法市。其他城市均经过长期的开发，发展阶段处于中老年期(表1)。

东北三省一直是我国矿产资源生产、加工以及外销的重要基地，为国家的工业化进程及经济发展做出了巨大的贡献。东北地区最主要的矿产资源是煤、石油、天然气和铁矿。2007年，东北三省原煤产量为19768.38万t，占全国原煤总产量的7.83%；原油产量为6000.93万t，占全国原煤总产量的32.2%；天然气产量为39.44亿m3，占全国天然气总产量的5.70%；煤炭基础储量为130.04亿t，占全国总储量的3.99%；石油基础储量为93633.17万t，占全国总储量的33.06%；天然气基础储量为2270.78亿m3，占全国总储量的7.07%；铁矿基础储量为71.87亿t，占全国总储量的32.14%。东北三省矿业城市在我国经济发展的历史上发挥过重要作用，而如今，伴随着矿产资源的逐步枯竭，这些城市的经济发展面临着巨大的困境，并连带产生了一系列社会问题和环境问题。回顾和反思东北地区矿业城市的发展，提出可持续发展的调控策略无疑是必要的。

表1 东北三省矿业城市概况

2 东北三省矿业城市发展回顾

建国以来，东北三省矿业城市发展迅速，形成了普遍以重工业为主的经济体系，资源型产业成为各矿业城市的主导产业。三省矿业城市发展经历了两个阶段：第一个阶段从新中国成立到1990年。新中国建立之初，重工业成为国家经济发展的重中之重，三省具有丰富的矿产资源，并且遗存民国时期、伪满时期的工业基础，迅速成为国家最重要的能源矿产基地。椐不完全统计，建国以来，三省为国家经济建设累计提供50亿t煤炭，20亿t原油[1，2]。在此期间，三省的矿业城市经济发展迅速，在国家一系列重点项目的推动下，矿产资源被大规模开发，并且按所依托的主体资源的种类，形成了不同类型的矿业城市。东北三省矿业城市的兴起，客观上加速了这一地区的城市化进程，同时对其自身的经济发展具有巨大的推动作用。第二阶段是1990年之后。经历了半个多世纪高强度的开发，东北三省绝大多数的矿业城市面临矿产资源枯竭，主导产业衰退的局面，多数矿业城市开始步入中老年矿业城市发展阶段[2]。2003年发布的《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，把东北地区推上了发展的快车道[3]。2007年国务院出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发〔2007〕38号)，之后分别于2008年3月17日及2009年3月5日公布44个资源枯竭型城市名单，在这其中东北三省共有16个城市被列入名单，占其总个数的36%。

3 东北三省矿业城市面临的现实困境

3.1 经济困境

东北三省矿业城市多以资源产业为主导产业，随着资源的逐渐枯竭，这些城市面临着严重的经济困境。首先，东北三省矿业城市可供开采的探明资源储量越来越少。目前，三省33座矿业城市处于老年期的矿业城市有8座，处于中年期的有22座，其中绝大部分还都是接近老年期的，处于幼年期的仅有3座[4]。可以说资源枯竭是造成东北三省矿业城市众多问题的根源，它首先带来严重的经济问题，也是一系列社会问题和生态问题的严重扰动因素。其次，东北三省矿业城市的产业结构不合理。资源禀赋加之长期计划经济的影响，造成东北三省矿业城市形成以资源开采业和加工业为主产业结构，资源产业以外的产业一般都不发达，尤其是第三产业，资源产业衰落后，产业结构又显现畸形特征。以辽源市为例，第二产业长期是其产业结构的主体，可是自1994～2004年，其第三产业超常发展，形成“三、二、一”的产业格局，这与当地的经济发展水平是极不相符的。再次，东北三省矿业城市地方财政收入困难。财政收入的增长速度远低于财政支出，造成财政赤字不断增长，以吉林省辽源市为例，1985～2005年辽源市财政赤字由6319万元增加到129686万元，长期的入不敷出，使其仅能靠国家补贴才能维持城市的正常运行，而这种情况在东北三省的矿业城市中比较普遍。

3.2 人口和就业问题

首先，东北三省矿业城市失业问题非常严重。以资源产业为主的单一型产业结构造就了单一的就业类型。目前，东北三省37座城镇共有矿业从业人员117.62万人，矿业从业人员占这些城镇人口数的3.26%。矿业从业人员比例较高的县级以上矿业城市，多集中在辽宁省和黑龙江省，其中排在前几位的是：铁法市(13.04%)、盘锦市(11.16%)、南票区(9.12%)、七台河市(8.59%)、鸡西市(7.51%)、鹤岗市(7.27%)。一旦资源枯竭，资源产业面临困难，就业问题将在短时间内爆发，这也正是目前各矿业城市所面临的共同问题。根据对2000年人口普查数据的分析，六个失业率超过20%的城镇全部为东北三省的矿业城市，分别是：本溪、阜新、抚顺、辽源、鸡西和鹤岗[4]。另据2005年7月国家计生委的一次抽样调查，辽宁省抚顺、本溪、阜新的失业率高达31.12%、21.30%、24.68%，“零就业”问题也很突出[2]。其次，东北三省矿业城市失业人员再就业困难。造成矿业城市再就业困难的外部条件，是经济困境导致就业岗位提供量十分有限。以辽宁省阜新市为例，1996～2001年的国内生产总值平均增长仅为2.1%，比中国西部地区还低5个百分点，2000年竟创下了0.2%的最低纪录[5]，如此低速的经济增长，对就业不可能有很大的带动作用。就失业人员本身来说，一般地矿业城市的失业人员，尤其是资源产业的失业人员，普遍存在学历层次低，劳动技能单一，年龄偏大等不利条件，导致其在就业竞争中处于弱势地位。再次，东北三省矿业城市人口大量外迁、人才外流。资源枯竭导致人口外迁、人才外流是矿业城市发展末期的一个固有模式，甘肃省玉门市在20世纪90年代曾出现这样的问题，东北三省的中老年矿业城市也有这样的发展趋势。以辽源市为例，从2000～2006年，人口由124.28万人逐年减少到123.22万人，造成其人口减少最主要因素就是人口外迁。

3.3 生态环境问题

东北三省矿业城市普遍存在土地破坏、水资源污染的问题。矿产资源的开采与加工，直接或间接地造成大面积的工业废地，是矿业城市土地破坏的典型代表。如阜新市因采矿破坏土地23 251hm2，13个采煤沉陷区地表沉陷面积10 138hm2，现有大小矸石山23座，占地2 800hm2，粉煤灰堆放场4座，占地400hm2，虽已开始治理，但工作量十分巨大[6]。矿产资源开采过程中，水资源的破坏与污染也十分严重。例如，辽源市主要河流东辽河污染十分严重，河流水域的污径比超过70%，部分河段水体基本无功能可言，其他城市也有类似的问题。土地破坏和水资源污染，必然导致植被的破坏，森林和草场资源减少，生态功能降低，这也是困扰矿业城市生态环境的另一个棘手问题。另外，东北三省矿业城市市区的环境质量问题也比较严重，大气污染和地表水污染尤为突出。

4 东北三省矿业城市可持续发展的调控手段

矿业城市在发展的道路上面临着困难，同时也面临着新的发展机遇[6]。目前，东北三省的矿业城市正处于历史的转折点上，为保证经济快速稳定的向前发展，又能够实现转型期的社会稳定及生态恢复，并最终走上可持续发展的道路。本文提出如下调控手段：

4.1 加快产业转型

矿产资源迟早会枯竭是不争的事实，矿业城市要实现可持续发展，必须进行产业转型。国际上，矿业城市转型的成功模式主要有三种：休斯敦模式，就是利用原有资源优势通过产业链的延伸，提高资源产业的附加值，从而带动整个经济向前发展。此模式以美国休斯敦为典型区域，休斯敦在原有石油开采业基础上，通过横向与纵向拓展，着力发展石油化工业，并以国家航天中心落成之机，发展高科技产业及其延伸产业，最终获得成功。洛林模式，就是彻底摆脱原有资源产业的束缚，植入“全新”产业的模式。此模式以法国洛林为代表，洛林的接续产业选择了计算机、激光电子、生物制药、环保等高科技产业。鲁尔模式，一般是从比较优势明显的资源深加工起步，吸引一定数量的非资源型产业，形成多元的产业结构，逐步发展具有潜力和区域带动能力的产业。此模式以德国的鲁尔区为代表，鲁尔区以煤炭、钢铁产业为起点逐步发展到汽车、炼油、化工和电子产品为代表多元产业集群[7]。国内非矿业城市的转型模式，对于东北三省矿业城市的转型也具有一定的借鉴意义。汪安佑等人总结了苏州模式、温州模式、大连模式、青岛模式、深圳模式，并分析了这些模式对于矿业城市的启示[8]。东北地区目前产业转型较为成功的矿业城市是吉林省辽源市。辽源市产业转型模式可总结为两个方面：第一，加快煤炭产业的域外开发；第二，大力发展六大接续产业。2004～2008年，辽源市GDP增长率均在20%以上，转型效果十分明显。事实上，辽源市产业转型兼具前述三种成功模式的特点。总之，对于东北三省矿业城市来说，结合当地的实际情况，选取恰当模式进行产业转型，是其经济最终实现持续发展的首要问题。当然，对于处于幼年期的矿业城市，建立动态调节机制，从根本上接触矿业城市问题形成的体制性矛盾则更为重要[9]。

4.2 建立完善的社会保障体系

首先，大力开发就业岗位，拓宽就业渠道。一是结合经济结构特别是产业结构的调整，培育新的经济增长点，提高就业容量，吸纳更多的劳动力就业。二是大力发展第三产业、中小企业和非国有经济，鼓励劳动者从事社区服务业，实现劳动力就业结构的大调整。三是在深化国企改革，增加国企对劳动力需求的同时，从政策上大力鼓励、扶持、发展非国有经济，促进劳动者自愿组织起来就业，到私营、三资企业就业，或从事个体经营实现就业。四是引导劳动者转变择业观念，积极推行非全日制工作、弹性工时、家庭工、阶段就业等就业形式。其次，完善社会保险制度。一是养老保险制度。扩大基本养老保险的覆盖范围，实行统一的社会统筹和个人账户相结合基本养老保险制度，建立稳定的基本养老保险基金来源机制。二是失业保险制度。抓好失业保险扩面和征缴工作，有计划、有步骤地指导各地区完成下岗职工基本生活保障与失业保险制度的并轨，继续实行失业保险基金征缴目标责任制。三是医疗保险制度。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，进一步完善基本医疗保险政策与管理，进一步完善基本医疗保险的费用支付办法和费用控制办法，提高医疗保险的抗风险能力。

4.3 加强环境治理和保护

一方面，对已经存在的环境问题加强治理；另一方面，加强对环境的保护，尽可能避免新的环境问题产生，是解决矿业城市环境问题的根本途径。要完成上述任务，需要在以下几个方面做出努力：第一，加大环境治理的投资力度。矿业城市在加大环境投资的同时，还要争取所在省及国家的投资，甚至是私人投资，并逐步建立和完善生态补偿制度，以确保治理资金及时而稳定的供给。第二，完善法律法规，加强环境监管力度。我国涉及矿业城市环境保护的法律、法规很多，比如说《矿产资源法》、《环境保护法》等，完善并使之落到实处，才能切实发挥它们的作用。第三，大力发展循环经济、低碳经济，从根本上降低经济发展对环境的破坏。第四，实施矿产资源开发的生态补偿。首先，建立矿产资源开发生态补偿的长效机制；其次，制定科学的矿产资源开发生态补偿的标准体系[10]。

[1] 金凤君,陆大道.东北老工业基地振兴与资源型城市发展[J].科技导报，2004(10):4-6.

[2] 李鹤.东北地区人地系统脆弱性评价与调控研究[D].中国科学院研究生院(东北农业与生态研究所)，2008.

[3] 关立新.东北经济振兴:老工业基地发展站在新起点[J].商业研究,2009(12):24-27.

[4] 李天国,戴平,郑东亮, 等.资源枯竭矿业城市就业问题研究[J].经济研究参考,2005(48):2-12.

[5] 吴歧林.阜新经济增长因素分析 [D].辽宁工程技术大学，2004.

[6] 朱训.关于矿业城市的几个问题[J].资源·产业,2005,7(3):1-5.

[7] 黄溶冰,刘国禹,丁艳.休斯敦、鲁尔及洛林转型及启示[J].辽宁工程技术大学学报,2004,6(6):592-594.

[8] 国内非矿业城市转型发展模式及对矿业城市转型的启示[J]. 资源·产业,2005,7(6)：75-78.

[9] 李春明,吴淦国.东北矿业城市转型模式探析[J].资源·产业,2003,5(6):124-126.

[10] 周进生,刘固望.矿业城市发展与生态环境保护[J].城市发展研究,2009,16(8):1-3.