刘志刚 陆素娟

(东南大学土木学院,210096,南京∥第一作者,硕士研究生)

城市轨道交通系统具有以下明显的经济特征：(1)准公共产品——具有消费的非竞争性和一定排他性的基本特征,可由政府直接提供,也可在政府提供一定的优惠条件下由私人通过市场提供[1];(2)社会效益大——明显提高沿线区域交通条件,诱发沿线土地增值,促进周边经济发展;(3)建设成本高——根据我国已建轨道交通的经验,在城市中心地段建造地铁的造价高达7～9亿元/km,即使轻轨的造价也高达2～3亿元/km[2];(4)建设期和投资回收期长——项目运营期收入受公众的承受能力制约,在营运前期相当长时间内处于亏损状态,一般不可能在20年以内收回总投资,不易引起普通投资者的兴趣。

城市轨道交通资金来源主要包括政府投入、私人投入和经营收入。目前,我国轨道交通的建设融资主要来自政府资金。然而,面临迅速扩张的建设规模,加之政府主导投资建设效率低下,政府投入已无法满足相应资金需求。因此,拓宽融资渠道已成为疏通轨道交通建设资金瓶颈问题的关键。基于我国城市轨道交通发展现状,投资主体多元化、运作模式市场化的新型融资模式将是解决我国城市轨道交通工程融资问题的必由之路。

1 PFI在城市轨道交通工程中的适用性

1.1 PFI的科学内涵

民间主动融资(Private Finance Initiative,简为PFI)的运作原理如图1所示。自从第一个真正意义上的 PFI项目——伦敦的Dart Ford大桥1986年实施以来,至今20多年内,PFI在理论研究和实践应用中取得了长足发展,被世界各国借鉴应用,并扩展到医院、道路、水利设施等众多公共项目。

图1 PFI运作原理图

由于各国实施PFI的实际情况以及实施项目类型存在差异,导致对PFI的界定有所出入。目前,在英国,PFI即是一种将私有资金和技术融入以往由公共部门负责提供的项目的方式：公共设施的提供者承担项目整个生命周期成本以及运营阶段的责任与风险,私有部门通常拥有项目经营权,公共部门拥有规则决定权。而在日本,PFI是将公共项目的设计、融资、建设、运营等业务在一个相对较长的时间内由民间进行的一种活动：以民间为主导,吸收民间资金和经营方法,高效率社会资本整合;政府部门依旧发挥着很大的作用,如服务购买、事业推进等[3]。我国对PFI的研究应用始于近几年。我国学者丁士昭认为：PFI是利用私有资金的总概念、总模式,它涵盖了BOT(建设-经营-移交)、TOT(移交-经营-移交)、ABS(资产证券化)等模式。但我国在近几年的具体项目运作中,PFI融合了BOT、TOT等模式优点,表现出不同形式,发展成集项目融资、设计、施工、运营和维护全过程于一体的集成化建设模式,不再等同于这些模式的简单汇总。

PFI将民间资金应用于公共项目,与一般的项目融资、BOT等概念有所差别,可以有效解决公共项目开发资金短缺等问题。

1.2 国内PFI项目融资特点

国内PFI模式下项目的典型结构为：政府部门通过招投标的形式与由中标单位组建的特殊目的公司(SPV,一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方等私营单位组成的股份有限公司)签订特许合同,由SPV负责筹资、建设及营运。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,向借贷机构承诺将按与SPV签订的合同支付有关费用。采用这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营[4]。

目前,国内PFI项目融资具有如下特点：

(1)资金来源私营化。项目主体与资金来源一般为本国私营企业及其联合。此类民间实体成立SPV负责筹措项目建设运营资金。主体参与时间长,通常在25年以上,含设计、融资、建设、营运。

(2)公共风险有效转移。政府及其他参与方会对PFI项目的各种风险进行识别、量化和管理,并根据风险最佳管理原则,签定特许权合同(即PFI合同)合理分配项目风险,有效将大部分风险转移给私营机构。

(3)项目运作市场化。私营主体按照市场规律,以经济效益为主要目的选择出资建设的项目,主要考虑项目收益稳定性和高利润。同时,引进私营部门的知识、技术和管理优势,能有效控制成本。

(4)管理运作灵活化。政府不出让PFI项目的所有权,可随时检查项目的工作进展。同时,对于项目土地获取方案、建设运营模式、运营收益分配等在项目进行中与私营企业协商确定。

综上所述,依据PFI模式的科学内涵,及其目前在我国的运作结构和特点,可见PFI是一种典型的投资主体多元化、运作模式市场化的新型融资模式,正是解决我国城市轨道交通融资问题的所需途径,在城市轨道交通工程融资上具有很强的适用性。

2 PFI在城市轨道交通中的应用

2.1 城市轨道交通PFI项目的组织结构

在城市轨道交通项目运用中,PFI项目组织结构反映项目各主体间围绕资金运作产生的关系网。站在政府角度,PFI在我国城市轨道交通工程的运作方式可以采取图2的组织结构。

图2 城市轨道交通PFI项目组织结构

2.1.1 政府

政府负责项目立项,与由私人投资者组成的SPV之间签订PFI合同,具有监管和指导作用,尤其关注城市轨道交通项目社会效益的实现;同时为SPV提供良好的政治、经济和社会环境,推进和支持项目的实施。

由于城市轨道交通主要运营收入是票价,范围局限于城市及其附近,因此难以吸引私人投资者参与。政府应考虑给投资者其他优惠或变相补偿,如减免税收、土地开发补偿等,以保证一定期限内的合理收益。城市轨道交通项目建设运营周期长,政府要在建设运营中实施全寿命周期的监督和协调,同时在特许经营期终止后考虑回收监管的方式。即如果由SPV继续运营应该提供何种条件,如果政府回收自主经营又如何实施等。

为了使工程顺利实施,政府部门应与咨询机构签订专项咨询合同,组建相关全职和兼职专家予以协助管理。为监管民间私营单位获取银行贷款合法合理,政府应与银行签署指导性协议。

2.1.2 SPV(PFI公司)

以单个和联合的私营单位组成的项目投资者通常是轨道交通项目的发起人,提供SPV用于项目的初始资金。私人单位其本身可以通过发行股票等多种途径进行融资,但其资格必须进行审核并满足相关条件。

SPV负责整个项目融资。由于城市轨道交通所有权始终归国家所有,所以SPV通常以项目投资者的股本金及项目收益作为以后偿还债务的担保。SPV出资以代建制的方式承担项目的全过程建设,并在轨道交通特许经营期内运营获益。SPV在特许期终止之时根据合同移交轨道交通及其特许权,届时解散。

2.1.3 融资来源

城市轨道交通工程一般融资来源包括项目民间投资者的股本金和债务融资。由于建设资金巨大,单靠发起人自有资金难以满足,很大比例来自债务资金,主要通过银行、非银行等金融机构获取。同时,政府可以通过金融机构有效地对项目资金流进行监控。在特殊情况下,金融机构可利用自身的信誉协助SPV以发行债券等方式进行融资。

民间私人投资以股本金的形式投入到SPV中,作为项目的启动资金。根据国内实际情况,PFI项目中项目投资者的资产净值只占项目资金很少部分,一般在5%～15%。轨道交通工程投资巨大,民间私人投入的股本金也只能占到一部分,但必须达到国家法律法规规定的标准。其余资金需通过债务融资获得。

债务融资包括银行贷款和其他金融机构融资。银行贷款是主要来源。城市轨道交通工程项目属公共项目,贷款银行一般是以四大国有银行为主的商业银行。其他金融机构融资主要是以项目投资者资产净值、特许经营权等作为抵押获取银行以外金融机构的资金。

2.2 城市轨道交通PFI项目融资运作程序

结合城市轨道交通建设特点,拟定政府方实施PFI项目运作流程如表1所示。

表1 轨道交通PFI项目融资运作流程

城市轨道交通工程实施年限长,不确定因素多,尤其是合同管理的内容复杂多变,应结合各种具体情况编制详细的运作实施方案。

2.3 城市轨道交通PFI项目融资注意要点

2.3.1 完善的PFI保障体系

完善的保障体系是 PFI能成功融资的基础。政府应制定科学的发展战略加以引导,并完善相关法律法规、规章政策,为城市轨道交通PFI项目建立有效的成本和定价机制、投资收益机制,以及透明的监管机制、审计机制。

2.3.2 合理的利益分配

城市轨道交通作为一种重要的城市基础设施,具有自然垄断性。采用PFI模式运作,实质上是在垄断的公用事业领域引入市场竞争机制,政府仍起着决定性作用。政府主要考虑项目的国民经济效益和社会效益,票价的确定必须考虑居民的承受能力,符合低票价原则。在以票价为主要运营收入的城市轨道交通项目中,私人投资者需要长时间才能回收项目高额的沉淀成本而实现收益。为了吸引民间资本,政府必须建立合理的利益方案,建立项目成本体系和票价调整机制,确保投资者达到合同予以承诺的利益;同时,可以用其他补偿方式来吸引民间资本,如土地开发等。

3 结语

目前这类项目已有实施,但范围有限。实施过程中也出现了诸多问题,如：风险分担界定不清,导致政府和投资者之间产生矛盾,但解决途径有限,影响工程建设,增加项目的社会成本;再有,实施PFI的环境不健全,投资者利益得不到有效保证,造成民间投资者对该类项目丧失吸引力。由于PFI介入的成员多,必然还会带来更多的问题。然而,PFI模式应用在城市轨道交通工程中,不仅可以有效地解决轨道交通资金短缺的问题,而且有利于政府节约成本,提高管理效率。

鉴于PFI融资模式的诸多优点,因此应结合我国城市轨道交通工程现状,合理地将两者的利益有效地结合起来,同时应加强这方面的实践与理论研究。

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