李惠男

只有充分撬动民间资本,经济增长才会形成持久动力

鼓励民间投资“20条”

日前,由国家发改委牵头制定的《关于进一步鼓励和促进民间投资的若干意见》,即鼓励民间投资20条(以下简称“20条”)已上报国务院,并有望于年内出台。继4万亿政府直接投资刺激经济的效应显现之后,国家开始鼓励和引导民间资本入场接棒,成为拉动经济持续增长的新动力。

“20条”内容包括:扩大民营资本的市场准入范围、削减行政许可事项、改进对民营企业的金融服务、减轻企业税费负担等若干方面。扩大民营资本的市场准入范围是“20条”中最大的亮点。据了解,对于民间资本市场准入范围的扩大,“20条”划定了基础产业、基础设施、金融保险、文教卫生和公共服务五大领域。 “20条”属于指导性文件,内容以原则性规定为主,而业界期待的可操作性政策,则有待相关部门进一步制定,这些操作性政策有望在“20条”出台前后陆续推出。其中包括:由央行和银监会制定的融资政策、财政部制定的税费减免政策、工信部制定的促进中小企业发展意见、住建部制定的促进民间资本进入市政领域的相关规定等。

早在2005年2月19日,国务院曾经发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(非公有经济36条),这是新中国成立以来首个以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。“非公有经济36条”一经发布,就受到了各方的高度关注。不过,在随后的近5年时间里,民间资本并未能如预期的那样真正实现“非禁即入”,相反,为应对金融危机,政府大量的直接投资对民间资本的挤出效应更是引起了相关部门的重视。“20条”正是在此背景下酝酿并逐步走到了前台。

各地政策链接

2009年5月28日,山东省政府公布了《关于促进和支持民间投资发展的意见》,将进一步放宽民间投资准入领域,贯彻平等准入、公平待遇的原则,尽快清理和修订限制民间投资市场准入的法规、规章和政策性规定,引导政府投资有序退出一般竞争性领域,让利于民间投资,引导民间资本加大投入。省政府将从金融支持、政策支持、项目建设和储备等多方面来加强对民间投资的促进与支持。

2009年7月22日,山西省颁布了《关于促进民间资本进入我省鼓励类投资领域的意见》,根据山西省发改委的通报,2009年—2010年,政府重点调控的6500亿元投资项目将向民间开放,引导民间资本投资公路、铁路、桥梁、城建、环保等基础设施领域和城市公交、燃气等市政公用设施领域。《意见》明确提出,民间资本投资将得到土地供应、财政扶持、税费优惠等9方面的政策鼓励。

2009年5月19日,浙江省政府出台《关于促进股权投资基金发展的若干意见》,公开鼓励社会资本投向股权投资基金领域,以构建“结构合理、功能完善、富于弹性”的地方金融体系。意见指出,到2012年末,该省力争股权投资管理机构管理的社会资金规模达500亿元以上。

针对即将出台的鼓励民间投资“20条”,地方政府纷纷表示将积极配合制定配套措施。湖北省发改委将在“20条”出台后制定一些配套措施,现在“就等国家发改委的意见出台了”;广东发改委也在积极准备,已就进一步鼓励和引导民间投资有关问题进行研究讨论;浙江省发改委率先起草完成《关于进一步推动项目建设,确保投资有效增长的意见》,提出要继续通过BT、BOT与中央企业合作等方式,加大引导民间资本投资的力度;福建省政府日前也出台了《关于进一步鼓励和扩大民间投资的若干意见(试行)》,允许集体、民营、外资等各类非政府的民间资本依法进入基础设施、公用事业及其他行业和领域,并简化投资行政审批,拓宽民间投资渠道。

民间资本尚未发力

国家统计局公布的数据显示,今年上半年我国城镇固定资产投资新增9.13万亿元,银行放贷新增7.4万亿元,两者相减等于1.73万亿元,该数字恰与4万亿元刺激投资计划在上半年已投入的财政资金相当。4万亿计划分两年实施,今年大致投入2万亿。前期国务院下派多个督察组到各省检查财政资金使用情况,结果发现地方配套资金只落实了40%。这说明在已花掉的1.73万亿元财政资金中,大部分是中央资金。这也意味着下半年中央财政若要继续保持相应的投资强度,4万亿计划之中,今年全年的投资额度很可能在第三季度就被提前用完,四季度的财政运行将会有较大的难度。

一方面是中央财政资金继续保持高速投资并表现为逐步吃紧,一方面是民间资本投资规模减小,速度放缓。根据数据统计,2008年民营经济投资增长8%,低于全社会固定资产投资6.1个百分点,相应拉动全社会固定资产投资增长由2007年的4.1个百分点降为3.8个百分点,贡献率由2007年的47%降为27%。尤其是2008年下半年,民营经济投资增长速度开始减缓,慢于全社会固定资产投资的增长。

金融危机之前,民营企业占整个社会经济总量超过70%,提供就业岗位总数超过80%,成为推动中国经济的一股重要力量。可是长期以来,民营企业由于主要依赖大规模、低价格的发展模式,致使其产品的技术含量低,因此受本轮金融危机的打击最大。在这次金融危机中,民营企业本来可以通过投资和信贷的“双支持”来进行产业升级,可现实的严峻性要求政府必须采取直接投资的手段来振兴经济,因此政策优惠都面向国有企业和大型基建项目倾斜,民营企业上半年所得实际支持较少,故而发展也出现了减速。

民营资本发展的制约因素

近年来,随着我国经济体制改革和对外开放的不断深入,民间投资取得了飞速的发展。特别是2005年我国立法通过“非公36条”政策,使民间投资加速启动。民间投资规模逐年扩大,在全社会投资中所占的份额已大大超过国有经济投资,对全社会投资的贡献率逐步提高,投资的自主增长能力逐步增强。但是在现实生活中,还有种种不利因素限制着民间资本的发展。

一、观念的障碍。长期以来,政府处于经济安全和国家战略的考虑,对于众多领域进行限制,并且只规定了个别可以进入的领域,而对没有列举的,民间资本则搞不清楚哪些是不许进的,哪些是允许进的。党的十六届三中全会第一次用排除法对民间资本在基础领域的投资范围做了规定,明确指出,凡是法律法规未禁入的基础设施、公用事业领域,民间资本都可以进入。

二、行政体制的障碍。政府未能完全从审批型政府向服务型政府转化,存在管理机构缺失、规章制度不明、相应人才缺乏、项目审批繁杂等问题。对于讲求效率的民间资本来说,行政体制的低效会使收益下降甚至是带来不确定性,降低了他们的投资意愿。

三、市场准入的障碍。在很多领域的准入问题上,对待民间资本往往是大门紧闭,或者是采用苛刻的标准,民间资本甚至享受不到外资企业得到的优惠。某些部门往往对民营企业采用“玻璃墙”式的限制,设置一道隐形的门槛。以铁路建设为例,从政策层面看,目前铁路行业准入已经基本没有所有制限制,但目前铁路主管部门通过行政职能和路网优势,几乎垄断了所有行业资源。如在项目建设过程中,铁路部门主导了设计、工程造价及概算、招投标等环节,其他投资者缺乏话语权,被动地面对较大幅度调高概算或者变动技术方案的风险。

四、融资方面的障碍。由于规模小,抵押品不足,民营企业很难从银行申请到贷款,即使申请到贷款,相对于国有企业也要支付更高的利息。证券市场过高的门槛也将民营企业的融资愿望打破。政府提供的银行技改贴息贷款、国家科技发展基金、加速折旧减免税收、技改购买国产设备抵扣税收等财政金融优惠政策往往与民营企业无关,使得大多数民间投资基本上仍维持“微型化”、“短期化”的投资类型。

五、自身素质的障碍。从人员素质来讲,多数民营企业经营者和从业者文化素质不高,很多人只有小学、初中文化水平。从企业管理来讲,由于民营经济自身的特性,在资本原始积累时期采用了个体业主制、家庭制、合作制等管理方式,但当企业发展到一定规模后,这种管理方式就有可能成为企业发展的障碍和束缚。

激发民间资本的投资热情

当前,尽管国内经济已经企稳回升,但是拉动经济增长的主要原因,还是由政府主导的项目投资和财政补贴刺激的消费增长所产生的作用。从中长期来看,政府大规模投资很难持续,经济能否持续向好主要取决于政府投资是否能够有效撬动民间资本投资。只有充分撬动民间资本,经济增长才会形成持久动力。因此,未来如何引导民间投资并及时跟进已成为当务之急。与国家巨额投资相比,零散的民间投资虽不是大手笔,但也不可小觑,一旦启动,不仅可以增强经济增长的自主动力,而且还可以在就业尤其是解决农民工、城镇失业下岗人员就业问题上发挥作用,对消费也会有很大幅度的拉动。当前需要考虑扩张型的财政如何稳步退出,以及如何转换国内经济增长动力,从政府投资拉动转向社会投资拉动。这一转换不仅关系到经济稳定回升,也关系着未来我国经济增长的质量和路径。因此,政府应加大政策调整和体制改革力度,促进经济增长由目前政府投资拉动为主向社会投资拉动为主转换。当务之急则是,尽快放开对民间资本的限制,完善社会投资的政策环境,以保证增长的可持续性。故此,要启动民间资本投资有必要加强以下几个方面的改善:

首先,要进一步放宽市场准入,拓宽社会投资的领域和渠道。消除投资领域中对民间资本的进入壁垒,给民间资本投资以“国民待遇”;严格执行《反不正当竞争法》和《反垄断法》以打破垄断,允许社会资本进入金融、铁路、航空、电信、电力等行业;阻止国外企业的补贴、倾销等不正当竞争对我国中小企业造成的损害。

其次,要进一步深化投资体制改革,为扩大民间投资提供体制保障。严格界定政府和市场的关系,限制和缩小政府投资领域,逐步实现政府投资仅限于提供公共产品。

同时,通过税收、财政贴息、政府采购等政策扶持中小企业。借鉴国外经验,对规模较小的企业,所得税按个人所得税征收。清理行政事业性收费,切实减轻企业负担。扩大对科技创新型、劳动密集型中小企业的贷款贴息支持规模和范围。加大中小企业发展专项资金规模和支持范围。

最后,还要积极拓宽融资渠道,切实解决中小企业融资难问题。一方面可以考虑加快设立非国有中小型银行进度;继续完善中小企业信贷政策,增加对中小企业贷款。另一方面,加快研究和制定相关法律法规,使部分民间信贷合法化,充分发挥民间信贷资本经营灵活、方便的优势。同时,发展风险投资基金,为民间投资者进行高新技术项目投资提供资金支持。

本次即将出台的“鼓励民间投资20条”在包括扩大民营资本的市场准入范围,削减行政许可事项、改进对民营企业的金融服务、减轻民企税费负担等若干方面进行了积极深入的探索。这当中包括一系列政策亮点,比如适当放开中小企业债券市场、民企税后利润进行再投资和技术研发可享受税收抵免等。诸多措施对于民间资本可谓是极大利好,但是,未来民间投资能否成为经济复苏新引擎,关键还在于落实效果。