徐志勇

新增中央投资地方配套资金到位率低已经成为一个普遍性问题,把握这个问题的原因,找出问题的症结,方能对症下药。本文在广泛调查研究的基础上,分析了诸种矛盾,以期得出科学的结论。

一、高安市中央投资项目中配套资金到位情况

1.总体概况

据市发改委“新增中央投资项目进展情况季度通报表”显示:全市共争得中央项目总投资3.31亿元,其中中央新增投资1.25亿元,地方配套资金1.1亿元。总体上看,目前地方配套资金到位率不到60%。但从项目结构上看,保障性安居工程如廉租房、农村民生工程如农户用沼气、饮水工程,配套资金到位率高达80%以上,农村基础设施如水库除险加固到位率达70%,其他如医疗卫生、教育文化、节能减排、生态建设工程、企业项目如余热发电等到位率在50%以下,一些项目根本就没有配套资金。

2.高安市新增中央投资地方配套资金比例失调

高安市新增中央投资地方配套资金高于全国平均水平,但在结构上存在比较严重的比例失调现象。新增中央投资地方配套资金在一些公共领域到位率低。这些领域由于新增中央投资地方配套资金不足,使投入比例失调,投入比例失调,又导致一些项目地方财政投入缺位。这其实是一个连锁反应。以节能减排、生态建设工程资金为例,在实际操作过程中由于新增中央投资地方配套资金少,节能减排、生态建设工程投入不足且比例失调现象十分普遍。一些地方用于节能减排、生态建设工程基础设施支出甚至为空白。节能减排、生态建设工程项目的配套资金不能到位,不能按照节能减排、生态建设工程项目计划规定配足配套资金。我市的节能减排程建设、城镇污水处理场建设、生态建设工程科技推广、生态建设社会化服务体系建设,由于财政投入缺位,导致生态环境条件改善不明显。

3.地方配套资金比例失调又引发了一系列的其他问题

一是缺乏科学论证盲目立项。如医疗卫生、教育文化在管理和使用新增中央投资地方资金时,注重形式,轻视效益。有的医疗卫生、教育文化等地方单位年底结余(包括往年结余)竟然占当年度财政拨款的50%以上。

二是一些项目单位存在虚报工程进度、完成投资数不实的问题。资金投向失准,超出财政管理范围,造成财政资金的流失。有的主管部门将专项资金投入下属自负盈亏的独立实体,导致资金流人私人囊中。地方财政部门滞留新增中央投资,在财政部门的“带头”下,有的单位将资金列支后,转入“暂存款”科目,于次年陆续拨付,还有的单位将新增中央投资预算列支的资金转入一些其他部门,未能及时拨付。

三是有的项目审批手续不全,申报与实际建设情况不完全一致;有的项目开工以后还未完成土地审批、初步设计、施工许可、环境影响评价等一些手续。有的项目没有报批就改变了已经批准的建设内容、规模、工期,存在报大建小或报小建大问题。有的项目没有严格执行中央投资资金专账管理、专款专用等规定,项目资金管理不是很规范。

二、新增中央投资地方配套资金到位率低的原因

1.高安市政府财力较弱导致配套资金到位率低

地方政府财力较弱,是配套资金不足的主要原因。受国际金融危机影响,高安市经济增长放缓,企业效益下滑,财政收入来源减少;加上实施积极的财政政策,进行结构性减税,财政收入出现大幅下降。一边是财政收入减少,而另一边则是新增投资项目大量上马,地方配套资金难免会出现“缺口”。近年来,高安市乡本级财政的配套能力极其虚弱,地方运转主要依赖中央和省级财政,市乡财政困难的问题日益普遍和严重化,市乡政府运作的实际能力已经普遍弱化,这不仅妨碍了当地工农业经济的发展,还严重制约着社会的稳定运行。再加上政府能够向上争取到资金支持的项目,多属于农业项目,而乡镇争取到的项目资金,经常被挪用于给政府部门发放工资。此外,许多调查表明,与乡镇财政收入的增长相比,财政支农资金的增长存在较大的不稳定性。

据测算,中央新增投资1.25亿元,地方配套资金1.1亿元。在财力不足情况下,通过市政府预算安排发行地方债券,然后还有其他措施,比如说搭建一些融资平台,发行企业债、中期票据等,通过这些措施综合提高地方政府的财政能力和资金配套能力,是可以提高配套资金到位率的。但是市融资平台建设不够,资金缺口无可靠来源补充,导致配套资金到位率低。

2.政策行为失范现象导致配套资金到位率低

不良的政绩观,是配套资金不足的第二位原因。由于不良的政绩观,使一些地方领导认为地方配套资金到位率高低是软指标,到位率高不能体现政绩,到位率低不影响自己提升。在这种指导思想下,新增中央投资地方配套资金到位政策可以不执行,行为在不同程度上可以不依标准、不照规范,呈现出行为上的无序状态。其实,新增中央投资地方配套资金到位率低,也在一定程度上反映了党风和政风。

3. 新增中央投资地方配套资金项目管理模式落后导致配套资金到位率低

地方配套资金项目管理模式落后是是配套资金不足的体制原因。目前,新增中央投资地方配套资金的随意性和被动性很强,投资也不科学、不合理。这种投资方式不能给地方以稳定的心态从事经济社会发展,造成很大投机心理,缺少长期和长远的心理准备。目前,高安市两级地方政府资金项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的模式,即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式,这种管理方式的弊端是使行政权力直接介入工程项目的实施,缺乏有效的监督,易产生腐败现象,工程质量得不到保证,造成资源极大浪费。在这种情况下,杜绝资源浪费成为主要矛盾,地方配套资金成了次要问题了。

4.项目资金监管水平低下导致配套资金到位率低

第一,监管职能缺位。我国新增中央投资地方资金接受财政、审计、纪检等部门的监管,在实际工作中表现多头监管,责权划分不明确,部门配合不协调,责任落实不到位的现象。资金使用透明度低,缺乏完善的举报系统,社会公众舆论没有发挥应有的监管作用。

第二,事前监管严重缺乏。主要表现有对项目立项过程个别部门和地方对中央政策认识还不到位,工作抓得不紧、措施不得力,收到投资计划和投资预算后分解下达不及时,致使总体工作进展比较慢。

监管、工程开工前执行“招投标、监理管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺位。例如,有些支农项目没有按照基本建设管理程序(如财政部门负责的支农项目)实行“四制”管理,以致出现挤占挪用项目资金、工程不能按计划通过验收等问题。

三、确保新增中央投资地方配套资金到位的对策建议

1.依靠地方政策,搭建融资平确保新增中央投资地方配套资金到位

一是要针对高安市地方配套资金到位率不高的问题,政府应进一步采取措施,明确新增投资资金配套主体和责任,加快资金落实,促进项目尽快开工并形成实物工作量,确保工程质量;特别是有关部门应进一步做好中央财政代发地方政府债券工作。为地方配套资金到位搭建融资平台。

二是发展改革委、财政部等部门应加强对新增投资项目的跟踪检查,督促相关部门严格执行节能减排等宏观调控政策,做好项目选择和前期准备工作,防止低水平重复建设和盲目扩张,不断提高投资的经济和社会效益。

三是金融监管机构应进一步加大监管力度。促进提高金融机构的服务能力,同时加强与有关部门的沟通,建立应对重大经济金融风险的有效监控、预警和应急机制,防范和控制金融系统性风险;特别要加强对票据业务贸易背景的真实性、票据业务操作的规范性以及假票据等方面的现场检查。

2.以贯彻十七届四中全会精神为契机,根治“两面人”现象,确保新增中央投资地方配套资金到位

中国共产党召开了以“加强和改进新形势下党的建设”为主题的十七届四中全会,要借贯彻十七届四中全会精神的东风,针对地方配套资金到位率不高的问题,要彻底消除追求地方利益、部门利益、处科室利益现象。尤其要抓住在现实中言行不一,表里不一,心口不一;搞“上有政策、下有对策”,弄虚作假,欺上瞒下,官僚主义、形式主义的现象。只有消除这些趋势,地方配套资金到位率不高的问题才可以根本解决。

3.优化管理模式,确保新增中央投资地方配套资金到位

一是加强审计情况的反映和公告,推动完善制度和规范管理。对影响中央宏观调控政策实施的普遍性和倾向性问题以及在政策执行中出现的新情况和新问题,及时向上级有关部门反映。对政府投资资金的管理、使用情况和审计情况定期向社会公告,重大事项随时公告,使社会公众通过审计情况的披露及时了解政府投资资金的管理、使用情况,增强社会凝聚力和抵御国际金融危机的信心。

二是加大对重大违法违规和损失浪费等问题的揭示和查处力度,促进管好用好资金。着力揭示和反映决策不当、重复建设“两高”和产能过剩项目,建设“政绩工程”和“豆腐渣工程”,破坏环境、随意侵占耕地,铺张浪费建设办公楼和宾馆、购买高档轿车等问题。一旦发现重大违法违规和损失浪费等问题,集中力量依法查处。

三是及时拨付资金。加强预算指标下达、用款计划核批、资金拨付等环节的有效衔接,在坚持按预算、按工程实施进度拨款原则的前提下,通过加快审核进度,确保符合拨款条件的扩大内需项目资金及时拨付。

四是协调落实好投资项目地方政府配套资金。将继续积极高效地组织债券发行,不断提高地方政府债券发行透明度和效率,配合地方政府及时筹集配套资金,促进积极财政政策的有效实施。

五是将管理机制原理引入到政府信息资源共享中,并通过制度性安排,形成相对稳定的管理模式。实际上,政府信息资源共享机制就是蕴含了地方政府配套资金的管理模式,包括主要依托计算机网络技术实现新增中央投资地方配套资金到位的信息资源共享运行机制和主要依托复杂社会关系实现的融资平台资源共享保障机制。两种机制互为一体,共同发挥作用,就构成了政府信息资源共享机制。

4.推动和保障中央政策措施贯彻落实确保新增中央投资地方配套资金到位

一是进一步加大审计监督力度,保证中央政策措施贯彻落实。例如,加强种粮农民直补等支农资金、政府投资建设保障性住房、城乡最低生活保障资金、县乡医疗服务体系建设、饮用水安全等重点民生资金和民生工程进行审计和审计调查,重点揭示资金管理和项目管理中存在的问题,促进各项惠民政策的贯彻落实。

二是对新增投资项目进行审计调查,重点关注新增投资项目是否存在违规建设“两高”和产能过剩项目、“搭车”建设楼堂馆所或搞“政绩工程”等问题,以及建设项目对资源环境的影响情况。

三是对市金融机构执行国家金融政策情况进行审计调查,重点关注金融机构落实中央有关扩大内需、促进经济增长政策所采取的措施和实施效果,以及影响国家金融政策贯彻落实的机制和体制问题。

总之,只要我们以科学发展观指导配套资金的落实到位工作,在十七届四中全会精神的指引下,新增中央投资地方配套资金到位率低的问题就一定可以解决。

(作者单位:中国人民银行高安市支行)