柳晓明　周 密

摘要：国内外实践表明，政府在产业集群成长过程中发挥着非常重要的作用。因此，政府首先应明确自身在产业集群发展过程中的功能，然后要在产业集群规划中扮演适宜的角色，并且根据产业集群不同发展阶段的特点围绕产业集群的发展来扮演不同的角色。

关键词：产业集群政府角色发展阶段

中图分类号：F123文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)05-047-02

产业集群化已逐渐演变成各国产业发展的主要潮流。成为区域经济发展和工业化进程的重要推动力量。上世纪90年代以来。我国产业集群如雨后春笋般诞生和发展起来。基于产业集群的工业园区培育和发展提升了我国工业化的质量和水平，从多方面、全方位地驱动了城市空间结构演进。产业集群与工业化、城镇化互促共进、良性循环的态势在我国许多地区已经初步形成。

一、产业集群发展过程中政府的功能及实现途径

在完全的市场经济条件下，产业集群可以由市场这只“无形之手”自动地调节着集群化的最佳规模。然而，纯粹的市场经济现实生活中是不存在的，市场的自组调节也有失灵的时候。因此，政府参与到产业集群发展中，可以减少市场因素在资源配置土的某些局限性，弥补市场失灵和制度失效，同时实现产业发展政策和经济结构调整和升级的目的。

然而，政府在产业集群发展过程中应扮演什么样的角色，一直存在着争议。以美国为例，作为产业集群发展比较充分的国家，政府行为对产业集群的发展产生了很大的影响。硅谷之所以能成为产业集群在全世界最成功的代表，与政府的支持是分不开的。首先，在组织管理上，由地方政府、银行家、大学组成顾问委员会，进行重大决策，确定商业贷款项目：给予企业以各种鼓励计划。其次。政府实行了特殊政策，在企业买地建造厂房时政府提供免税，为新成立的公司提供临时性的工作场所。美国硅谷的经验表明政府行为有必要参与产业集群建设。

位于马萨诸塞州的波士顿沿128公路走廊地区的产业集群，是在20世纪60年代电子信息产业发展过程中出现的，在政府巨额研制资金和军需订单的支持下，该产业集群取得了巨大的成功，但这恰恰造就了其缺乏自我生存机制、面向市场求生存求发展的意识很淡薄。上世纪80年代之后，随着冷战的结束，该产业集群发展日趋缓慢，面临着严重的衰退。128公路产业集群发展历程表明，如果由政府来主导和推动，产业集群可以得到较快的发展，但只要外部条件出现变迁，产业集群本身很难实现可持续发展。

因此，产业集群发展过程中，政府必须要结合实际，正确定位自身职能，才能推动产业集群的持续发展。笔者认为，政府的行为应该力争做到四个“有利于”：有利于正确引导产业，有利于资源的合理配置，有利于营造产业环境，有利于推动企业创新。实践中，政府以此为原则，可以从以下三个方面发挥其功能：

1建立一个和谐的区域经济和政治环境。为产业集群创造有利空间。政府应加强集群区域内基础设施、公共设施的建设，应用灵活的税收政策，降低管理服务费用。因为企业之间通过合作所获得的好处需要在一个较长的时间内才能够显现出来，如果缺乏这种环境，容易造成企业行为短期化和机会主义倾向。

2扩充企业数量，优化产业结构，使集群内的整个生产链逐渐趋于完善。政府通过制定倾斜政策，促进同类企业集聚，发挥企业的外部规模经济效益，建立供应商网络以及针对集群内企业的相关支持服务性企业，使集群内整个生产链步入良性循环轨道。

3创建交流平台，加快信息流动，促进集群自我强化。政府为集群内企业、公共部门和非政府组织创造一个对话和交流的渠道，促进集群内部正式和非正式的知识交流。交流的频繁又会使知识、技术外溢加快，提高集群内部自我强化的进度。

二、产业集群规划过程中政府的角色定位

首先。政府必须以具有一定基础的产业，或者现有的及新兴的产业集群为前提，制定相应规划。而不能刻意创造产业集群。产业集群是一个复杂的有机系统，试图完全通过政策来创造这样一个复杂系统难度是非常大的，即使建成也不会达到预期效果。而且创造产业集群将会导致高成本、高风险，如果不同的地区政府出于各种考虑盲目追求建设产业集群，将很可能会导致重复建设，破坏现有的市场结构和企业的竞争能力。

其次，集群规划不应以政府为主导。由于政府所追求的目标与企业所追求的目标并不完全一致，政府和企业在经济活动中所承担的后果也不相同，这就决定了政府行为和企业行为的差异，如果政府的主导性作用过大，将不利于企业能力的培养，有可能造成企业对政府的依赖。政府集群规划的目的在于弥补市场失灵和制度失效，加强企业之间的知识网络和联系，提高集群内企业的竞争力。

因此，产业集群的规划，必须让企业成为主导者，政府则应扮演促进者和中间人的角色，政府的作用在于把所有参与者组织起来，合理规划集群的发展前景，并为其提供支持与激励。

三、产业集群不同发展阶段政府的角色

(一)产业集群成形期政府的角色

新产业形成初，产业集群的优势还未确立，不可能马上产生集聚效应，亟需政府扶持帮助。政府承担的角色表现在：

1政府要成为引导者。通过创造有利于产业集群的形成环境和利益机制，不断地调整自身一些政策导向，引导产业中的大多数企业在新的环境和利益机制中不断地自我调整，促进集群健康持续发展。同时，适时而动、把握方向、理顺关系，消除妨碍生产力发展的各种障碍。

2政府要作为服务者。为企业提供优质服务并制定政策，引导企业发展经济，敏锐发现国内外市场的变化，主动灵活、低成本地做出超前的、卓有成效的反应。政府应利用地理的便利，在信息，技术，人才交流方面拓展渠道。在传统的集聚经济所带来的正向外部效应的同时。创造一个互动的厂商集聚区，形成区域优势，在快速变化的全球化经济中，形成可弹性调整组织结构，确立产品开发与制造过程的动态优势。

3政府还要做一个称职的调节者。在产业集群的形成时期，需要实施一定的政策对产业发展的主导方向进行引导，努力避免同一地区内产业结构趋同，避免与国内其他区域产业集群产品相互接近。

(二)产业集群成长期政府的角色

成长时期产业集群的优势在集群内企业得以体现，集群内企业能够共享集群带来的规模经济和外部经济，集群的核心竞争力不断提升。因此，产业集群发展的成长期政府行为的重点应放在对产业集群的治理和调控。

1政府要努力成为一个优秀的调控者。抓住影响产业集群形成的关键环节，在内力促进的基础上，加强政策引导，使重点产业重点项目形成横向成群、纵向成链的产业集群。应积

极引导、规范竞争、促进合作，避免企业之间的恶性竞争，使集群内企业进行合理化的专业分工。

2政府还要充当协调者的角色。促进集群内专业性行业协会的建立，成立专业性行业协会，创造一个开放、公平、有序的市场环境，提供信息和专业性服务，为产业集聚创造外部条件，实现政府管理和行业自律相互补充、相得益彰。

3政府还应承担要素提供者的角色。通过对集群内产品项目、公用辅助、物流传输、环境保护和管理服务的整合，构筑有利于集群进一步发展的生产要素配置平台。

(三)产业集群成熟期政府的角色

在产业集群的发展成熟阶段，基于产业分工和强关系网络的集成化结构可能导致锁定和路径依赖效应，使集群演化为孤立的、内向的系统，会约束企业行为并延迟反应。大多数产业集群已经逐渐开始面临着产业升级障碍、创新能力不足以及过度竞争等问题。这些问题的深层原因都与集群治理相关。

因此。政府主要应扮演公共管理者的角色。确立和维持集群基本的秩序，规范各主体问的相互关系和交往规则；同时减少信息成本和不确定性。增强合作的激励并维持竞争，并不断培养企业价值捕获能力，按照效率和公平原则对产业集群进行治理。

(四)产业集群衰退期政府应扮演的角色

随着主导产业生命周期的结束，产业集群的发展就逐渐走向没落，产业集群市场需求的反应能力和创新能力开始竭尽。这时，政府的角色主要是一种挖掘者和转移者。

首先。政府应做一个称职的挖掘者。大幅度降低集群网络成本，将集群的生产活动转移到成本更低的郊区，开辟新的市场，努力实现产业集群的复苏。同时，针对产业集群内企业面临的主要难题，寻求其他各种机构的帮助，推动产学研合作模式的发展。

其次，当挖掘者已经无济于事时，政府就要转向转移者的角色。考虑从外部引进科研机构。输入新的信息，获取新技能或新产品，引进新的企业，降低交易成本，开展新业务，对产业结构调整，寻找和扶植新的潜在产业集群，实现产业集群的“更新换代”。

四、我国政府在产业集群发展过程中的政策选择

1因地制宜，制定和完善产业集群政策。各地政府应园地制宜，以最优化为目标，围绕着优势产业、特色产业和高新技术产业，制定统一的专项规划和政策，提出明确的产业集群整体布局、规模标准、环境标准等集群发展战略，把有限的资源用于符合实际并体现地区经济发展特色的产业集群。从实际出发，重视集群内及周边地区的生态环境建设和资源保护，构建一个综合性的、长期的、渐进的可持续发展战略框架和相应的对策。

2健全产业集群持续发展的法律制度。我国目前关于产业集群方面的法律、法规还很不完善。应在吸收和借鉴西方发达国家发展产业集群的立法思想的基础上，依据我国国情和产业集群发展现状，建立、健全相关法规，保证集群内各经济主体可依法保护自己的利益，履行自己的职责。

3加强集群内企各主体之间的合作。政府可牵头设立适当的组织管理协调机构，以资金和技术为杠杆，通过组织和实施一系列产学研合作计划，引导和激励各方之间的合作，为合作创造良好的环境和条件，实现合作各方的“共赢”。积极促进集群内企业与高校和科研机构之间建设复合型人才的培养基地，为产业集群发展培育一大批有知识、懂技术、善管理、具有开拓精神的专门人才，为产业集群的发展打造良好的人才基础。

4提升产业集群整体形象和声誉。政府应积极联合集群内企业通过举办展览会、博览会、交易会等各类活动，并通过电视、报纸、网络等各种媒介对产业集群进行大力宣传，提升其基于特殊能力和专业性的集群专业形象，帮助企业进行产品的广告宣传，树立集群形象，建立企业对集群的信心，吸引并保留投资，树立“区位品牌”，实施集群营销，提升产业集群对外的整体形象。