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新中国成立之初至改革开放前的制度模式

1951年2月,《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《条例》)的颁布标志着我国企业职工养老保险制度的建立。按照中央的统一要求,同年4月,福建省财政经济委员会通知各有关部门和地区认真组织实施《条例》。至1951年底,全省试行《条例》的有福州电力公司等9个单位。1953年,随着国家财政经济状况的根本好转,政务院对《条例》作了若干修改,扩大了《条例》的实施范围,调整了保险待遇的给付标准。1956年,福建省批准国营商业、外贸企业和部分市县国营粮食企业及公路运输企业实行《条例》,至1956年底,福建省实行《条例》的单位有116个,职工3.8万人。1958年的“大跃进”,由于企业职工人数剧增,参加劳动保险的人数增长过速,中华全国总工会下发了《条例》的实施范围原则上不再扩大的指示。根据这一精神,福建省也相应地停止审批实行《条例》。在这种情况下,一些新建、扩建的企业为解决新职工的劳动保险问题,自行制定了一些权宜的变通办法,其保险待遇一般都低于《条例》规定的给予标准,并实行“老人老办法,新人新办法”,由此形成在同一地区、同一企业实行不同标准的劳动保险办法。1962年底,为适当解决艰苦行业职工的困难,批准煤炭、森工企业以集体合同形式实行劳动保险。

1963年,福建省对《条例》的执行情况进行整顿;同年7月,批准煤炭企业和森工企业实行《条例》。1964年,全省国营企业、公私合营商业企业、外贸企业、粮食企业全部实行《条例》。至此,福建省在邮电、国营建筑、地质、森工、 煤炭、商业、外贸、粮食、铁路11个系统的企业全面实行《条例》。这标志着福建省企业职工养老保险制度的基本建立。

“十年浩劫”期间,福建省劳动保险管理机构被撤销,全省劳动保险工作陷入停顿、瘫痪状态。1969年初,财政部下发通知,决定企业停止提取劳动保险金,职工劳动保险所需费用由企业支付,列营业额外支出。根据这一规定,福建省企业职工养老保险的统筹、调剂工作由此中断、企业职工的养老保险实际上由社会保险蜕变为“企业保险。”

文化大革命结束后,福建省的养老保险工作逐步得到恢复。1979年,福建省劳动局发出通知,规定凡尚未实行《条例》的全民所有制企业和县以上的集体所有制企业,经批准都可以实行《条例》。1980年,在全省全面开展企业职工劳动保险的整顿工作。1981年,福建省将《条例》的实施范围扩大到百人以下的企业。至1982年,全省试行劳动保险集体合同和其他劳动保险办法的单位1812个,职工24.54万人。“十年浩劫”期间被整顿的劳动保险工作基本得到了初步的恢复。

“六五”、“七五”、“八五”期间的探索过程

党的十一届三中全会以后,随着经济体制改革的逐步深化,《条例》与福建省改革开放不相适应的矛盾也日益突出。从20世纪80年代开始,福建省率先在全国对企业职工养老保险制度作了省级统筹模式、基金管理制度等一系列探索性的改革。

首先是实行企业职工养老保险费用省级统筹。1984年4月,福建省政府下发了《关于国营企业职工退休费用统筹管理试行办法》,决定对国营工交企业固定工实行退休费用全省统筹,并于1985年1月1日正式实施。1986年底,国务院对劳动制度进行改革,福建省按照国务院的有关规定,对劳动合同制工人实行了社会养老保险;同时,为了理顺国营企业职工退休养老保险工作关系,省政府决定成立省、地市、县三级社会劳动保险公司,专门负责城镇企业职工的社会保险工作,并决定将原由各级财政部门承办的国营工交企业固定工退休费用统筹业务和人民保险公司经办的合同制工人、全民带集体混岗职工养老保险业务移交各级劳动保险公司统一经办,实行系统化的归口管理。1989年开始,全省统筹的范围扩大到除国营农场、民政福利企业以外的所有国有企业、供销社企业、劳动就业服务企业的全部职工,以及机关、事业单位的合同制工人。1992年7月1日,省政府根据国务院规定精神,在全省统筹企业各类职工中普遍实行个人缴纳养老保险制度,养老保险费实现了国家、企业、个人三方合理负担,改变了养老保险由国家和企业完全承包的做法。这是一项重要的改革措施,为后来进一步改革养老金计发办法奠定了基础。

其次是基金管理模式的改革。为充分调动地方各级政府的积极性,充分挖掘社会保险机构内部潜力,针对原有养老保险基金财务管理中“统收统支”暴露出来的问题,1994年4月,福建省政府转发了省财政厅、省劳动厅共同制定的《关于调整全省社会养老保险基金财务管理体制的意见》,改变原有养老保险基金实行“统一核算、定额缴拨、统一调剂”的做法,实行省对地市采取“核定基数、定额缴拨、超收分成、自求平衡”的财务管理体制,从而建立起适时有效的养老保险基金征收的激励机制和支出的约束机制。

“九五”、“十五”期间的改革步子

根据党的十四届三中全会《决定》关于社会保障制度改革的精神和《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的要求,结合福建省的现实经济条件和发展要求,省政府颁发了《福建省企业职工养老保险制度改革方案》,于1996年1月1日起在全省城镇企业中全面实施。改革的重点在于转换养老保险模式、扩大养老保险覆盖面和待遇政策平稳过渡等方面,建立起适应福建省社会主义市场经济发展要求的、覆盖所有城镇企业劳动者的、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹和个人账户相结合、权利和义务相统一、管理服务社会化的能够切实保障职工退休后基本生活的养老保险体系。

这个时期改革的主要特色主要体现在:一是进一步扩大养老保险的覆盖面。福建省原有的养老保险制度只在国有企业和集体企业职工中实施,其他类型企业的大部分职工和非工薪劳动者没有建立养老保险。通过这次改革,破除了企业之间的所有制界限、职工的身份界限,改变以往不同所有制企业实行不同的养老保险制度的做法,将城镇所有不同类型的企业和职工,以及个体劳动者都纳入全省统一制度、统一管理模式的养老保险制度中,为市场经济条件下的企业平等竞争创造了必要的社会管理和社会化服务的外部社会经济环境;二是确立社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式,实现养老保险基金模式的转换。在发挥社会统筹功能的同时,还为每个职工建立一个终身不变、可以转移的基本养老保险个人账户,以详细记录职工就业期间个人的缴费和企业为职工的缴费;三是更好地体现国家、企业和职工共同承担养老保险责任。在这次改革基本统一了全省范围内各类企业缴纳养老保险费的费率,并考虑到企业缴费负担较重的现实,对企业缴费比例实行每两年降低一个百分点,直到18%为止,以逐步减轻企业负担;四是注重养老保险政策的前后衔接和平稳过渡。这次改革的一个重要内容,是将企业职工区分为“老人”、“中人”和“新人”,对他们退休后享受基本养老金采取不同的计发办法,即“老人老办法”“中人中办发”和“新人新办法”。五是确保离退休人员的基本生活。凡缴纳基本养老保险费满10年以上的职工,退休时基本养老金低于省政府公布的当地最低工资标准60%的,按当地最低工资标准的60%发给。同时还规定,每年7月1日,按照上一年度所在地职工缴费工资增长的一定比例,对离退休人员的基本养老金进行调整。通过这些措施,确实保障离退休人员的基本生活不受政策改变的影响,使他们能安度晚年;六是继续坚持养老保险基金省级统筹的管理体制,在全省范围增强养老基金的调剂保障功能,同时调动和发挥各级政府对社会保险的责任和作用;七是进一步加强对社会保险基金的管理和监督。对养老保险基金的运作,在发挥政府的财政、监察和审计等部门的行政监督之外,进一步强化社会和群众的监督作用。

现阶段的机遇和挑战

至2009年6月底,福建省基本养老保险参保职工人数达410.3万人,完成上级下达任务的47.5%;全省(不含厦门)基本养老保险基金收入50.01亿元,完成省政府下达任务的50.9 %;全省(不含厦门)企业基本养老保险基金支出48.59亿元,完成省政府下达任务数49.8%;全省共收回企业基本养老保险欠费7989万元,完成人力资源和社会保障部2009年下达福建省8000万元清欠任务的99%。总体来看,当前全省养老工作形势呈现出“机遇与挑战同在、困难与希望共存”的格局,具体表现为以下几个方面:

一是基本养老金发放工作持续确保,但基金发放压力持续上升。

面对金融危机影响,全省各级社保经办机构紧紧围绕确保基本养老金按时足额社会化发放这一中心工作,充分发挥省级统筹体制优势,妥善解决发放工作中遇到的新情况、新问题,强化对养老金发放的跟踪督查,保证了当期养老金正常拨付。同时,持续完善企业退休人员养老金调整机制,认真落实第二轮“三年连调”政策,第一次把增加的养老金与退休人员的工龄挂钩,实现了退休人员结合缴费年限调待的愿望和要求,与全国普调办法逐步接轨,全省基本养老金按时足额发放率和社会化发放率继续保持100%,为社会安定、稳定起到了安全阀的作用。截至2009年6月底,全省共有85.9万人企业离退休人员,月人均养老金达1141元,比2008年底增加130元,增长12.9%,基本上做到一人不欠,一天不拖,一分不少,确保了离退休人员按时足额领到养老金。

二是基金支出压力在逐年上升。由于近几年连续大幅度调待,使得养老金水平高速增长,但由于缴费基数偏低及增长缓慢等原因,使得养老金替代率水平持续攀升,养老金收支平衡压力增大。缴费基数的增长不及月人均养老金水平的增长的面不断扩大,除漳州市出现了65元的净增长,南平市及行业单位基本持平外,其余地市都出现了倒挂的情况,厦门市甚至已经出现了月人均缴费基数负增长的现象。虽然上半年办理提前退休人数占本年退休人员的比例略有下降,但与2008年同期相比,离退休人员死亡人数速度呈下降趋势,且新增退休人数在逐渐上升,全省上半年离退休人员净增加2542人,老龄化问题正逐步呈现。随着人口老龄化的加快,养老金需求的增长将越来越快,对全省社保基金是极大的挑战。

三是数据质量有待进一步改进。从福建省2009年7月的数据扫描情况看,全省数据质量情况仍然存在参差不齐、整理工作进度仍然存在快慢不一的现象,全省业务数据质量还有待于进一步提升,整理工作需要进一步加强,试点工作步伐需要进一步加快。