石　破

《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》9月中出台，其中明确支持民间资本以投资入股的方式，参与农村信用社改制为农村商业(合作)银行、城市信用社改制为城市商业银行以及城市商业银行的增资扩股。这是首次将农信社改制提升到中央政策层面，对未来农信社改制为农村商业(合作)银行无疑将起到至关重要的作用。农信社改制的工作已经开展近10年时间了，此前一直由银监会指导督促此项工作的开展，现在国务院出台相关政策。农信社沉疴已久已经到了遮掩不住的大规模爆发边缘。

农信社频发大案

今年7月16日，山西运城市纪委监察局向社会通报：因所属基层信用社中发生5起金融大案，4名信用社主任利用职权违法违规发放贷款1975万元，一名信贷员违法账外吸收股金299.3万元。

在运城市农信系统爆发的系列案件中，万荣县原城北信用社主任席智民的案件最具代表性。

储户到其他银行存款需要排队，但席智民为储户准备了贵宾间，在这里喝喝茶，办好的存单就会送到储户手中。但令人震惊的是，2005年以来的存款，席根本没有存入信用社，这笔钱共有241个户头，即241户被骗。吸收存款时，中允人一再要求大额存款，起价最少10万，上不封顶。许多储户为了达到要求，找朋友、亲人来一同存款。席智民给他们开出了丰厚的回报承诺：每存一千元，不但能得利息，每个月光好处费就100元，比商业银行的同期贷款利率高许多。许多人都是从其他银行取出存款，赶到万荣城北信用社，将钱交到席智民为他们开设的贵宾席内。两年时间，席智民非法吸储1.98亿。案发后，其中1.8亿已经无法追回。

一位业内人士说：席智民贷出去的那些款，大都为席的关系户，套贷、骗贷非常严重。席智民还利用掌握的巨额资金开办了一个煤矿。

2004年8月，为了解决自己煤矿与信用社面临的危机，席智民与该案另一嫌犯贾金昆议定，以城北信用社的名义，高息吸收存款。其后一年，席智民等用兑付9％～14.5％的好处费，非法吸收存款85笔共4186万元。除给自己办理贷款近千万元、借给朋友80万元和给储户支付高息200余万元外，共有3131.88万元被席智民用于填补信用社的窟窿，支付了城北信用社正常到期的存款本息。案发后，城北信用社的贷款呆账已经达到70％-80％。

运城市下属的永济市赵柏信用社，2008年各项存款余额达7740万元，完成计划任务的101％，在全市20个信用社综合排队中名列第一。但今年6月12日，赵柏信用社主任薛某主动投案自首，称其挪用客户资金300万元无力归还。警方调查发现，薛某所说的300万元，实际是她与会计合谋，采取违规出具转账支票的非法手段，将当地一村委会的存款非法转移到信用社账户上，用来弥补该信用社库内亏空。警方目前已查明薛某涉嫌挪用资金、金融诈骗等多项罪名，涉案金额高达3000余万元。

运城市闻喜县的酒务头、阳隅、薛店乡等乡镇信用社，近来也相继爆出金融丑闻。2005年10月到2008年4月间，曾经担任闻喜县酒务头信用社副主任的赵黎明，利用职务便利，以人股分红没有利息税等，诱骗61户储户将310余万人了信用社的股，并发了股金本。这些钱被赵黎明搞“体外循环”，放起了高利贷。2008年3月，储户们发现，有到期的股金需要取，赵黎明一再推托。储户们找到酒务头信用社主任赵引生，赵说这些股金本上的款额没有入账，让储户找赵黎明了结。储户们找到闻喜县信用联社相关领导反映，但信用社领导并未报案，反而要求储户“平稳过渡”。等后来公安机关介入时，赵黎明已不见了踪影。

据运城市信用联社《2009年上半年经营运行情况分析》公布的数字，自今年3月以来，运城全市农村信用联社疑似不良贷款以月均增加14.37％的速度大幅增长，6月份更达到27.09％。截至6月底，全市不良贷款的比例，占到了全部存款余额的将近1／3。

今年3月3日，山西银监局公告称，在gent省农村信用社系统大量假冒名贷款进行清理工作中，发现借冒名贷款2.72万笔，涉及金额10亿元。在过去4年里，山西省各地市信用联社中，除阳泉信用社外，全都发生过金融案件。有关部门对该省信用社系统共计1474名相关责任人按情节轻重分别给予了撤销职务等行政处分和经济处罚。

据银监会披露：2008年度，全国农村合作金融机构共发生各类案件208件，涉案金额7.1亿元，案件防范形势严重。

农信社的病灶在哪儿?

山西财经大学金融学院副教授王永亮认为，农信社长期不是合格主体，导致农信社功能失调，创新能力不足，风险管理体系建不起来，没有人对它真正負责，这是农信社系统频发金融大案的根本原因，也是农信社存在至今的最基本问题。

长期关注山西农村金融情况的王永亮说：“当年朱镕基总理对全国农信社调查后，讲过一句话：‘农信社是谁的?过去我们嘴上说农信社是合作制金融组织，是社员自己的，实际不是。”

由于主体不合格，农信社的内部人控制、地方干预特别严重，经理人员实际上控制着农信社，农信社怎么办?给谁发放贷款?他们说了算。经理人员可以从中获得利益，但农信社又不是他的，他随时有可能不干。于是导致了各种短期行为。另一方面，地方政府，特别是县乡两级政府对农信社干预严重。经理人员乃至普通职工的聘用由地方政府说了算，它还可以直接从信用社获得利益，如干预贷款、强行摊派等。组织治理上的这些弊病，导致经营成果上风险很大。山西农信社不良资产严重，贷款大部分放出去收不回，亏损严重，很多年没有赢利。在以上直接风险背后，还有许多其他层次的风险，如操作风险：违规乃至违法操作，内外勾结，诈骗贷款，挪用客户资金。

2003年起，全国大多数地区农信社进行了相应改革，但包括山西省在内的多数农信社，，既没改造成商业银行，也没改革成农村合作银行，而是成了“四不像”。王永亮认为：“农信社最根本的产权制度和治理结构问题，至今依然没有解决，即没有解决谁负责的问题。可能这几年经营情况好，但如不进一步深化改革，把基础做扎实，将来还有可能出大问题。而且近来又出现一个倒退：本来县信用联社是一级法人，但省里搞了省信用联社，不断集权，剥夺基层信用社的权力。基层农信社本来就是独立的企业，对它实行工商管理有工商局，税务管理有税务局，行业管理有银监会，省联社究竟要管它什么?莫名其妙。”

有观点认为，近年来全国农信社系统金融大案频发，原因是外部监管的力度不够，应该进一步加强。但王永亮反驳说：“如果农信社自身问题解决不了，外部监管就很难到位。当然，现有监管资源的配置肯定也是不充分的，现行监管方式亦存在很大问题。因为国内的市场体系没有完全建立起来，很

多方面无序，政府部门行使的职能也界定不清，该管的不管，不该管的管得太多，管得多了就管不过来，防不胜防，同时，也导致市场效率的丧失。”

王永亮认为，银监会真正应该监管的，一是产权，二是治理结构，而不是大案要案，整天像没头苍蝇似地乱撞。“银行業的纪律都是常识性的，做银行的任何一个人都应该懂的，但你放一笔贷款，一下子就忘了，平常这根弦去哪儿了?”他认为银监会的监管理念还未真正转变。“监管要监管风险，但首先不是监管被监管人的风险，而是控制它自己的风险，因为监管部门也是一个利益主体。一个地方金融发达了，促进地方经济发展了虽然也有监管部门的贡献，但这个账不容易算，很难说哪些是监管部门的功劳，对他的激励作用不明显。但是，一个地方金融体系出了问题，他就有了责任，这是非常客观的。从银监会到各省银监局，一个地方有多少家银行对他无所谓，最重要的是金融不能出问题。但是，改革力度越大，出风险的可能性越大，他就没有动力去改革。”

“监管的目标不是为了管，而是为了提高效率。另外监管本身也有个成本问题：财政提供的资金是直接成本，如你的监管干扰、影响了金融企业的经营秩序，虽然会计上反映不出，但它是一种间接成本。”

出路依然迷茫

未来农信社的出路在哪里?王永亮说：“如果只为防范案件，把农信社全关了就行了。但关了它，农村需要的金融服务谁来提供?其他农村金融组织哪能那么快培养起来，取代农信社?1990年代后期，其他银行从农村撤走，这是一个进步，说明银行业有风险意识，懂得成本核算了，但同时也暴露出了矛盾，即中国没有坚实的农村金融体系，这是本来就存在的矛盾，过去被掩盖了。”

王永亮认为中国是农业大国，必须有为农村服务的强大金融体系。将来的出路，不应单纯地说农信社该怎么搞，而是农村金融体系该怎么建设?他认为应该两条腿走路：第一条腿，农村金融现有存量这一块，即农信社，应该彻底商业化，让农信社转变成商业银行，变成股份制金融企业，股东说了算，真正有自己的主人。现有条件下，这种做法的可行性相对强，而监管部门也知道怎么对它监管了。

第二条腿，培育增量。2007年初开始，中央选择8个省区进行新型农村金融机构试点改革，2009年试点范围全面扩大。这次改革的最终目标，是组织、推动新型农村金融机构的设立，解决农村金融供给不足的问题。

不管中国还是外国，金融企业愿给穷人、小企业贷款的不多，愿给富人、大企业贷款的多，这是它逐利的本性决定的。但市场经济的基本原则是经济民主化，政府不能强迫大银行给小企业、农户贷款，要想真正为“三农”提供有效的金融服务，最根本的就是建立农民自己的银行。

在这个问题上，王永亮的观点是所有地区的银行体系，都应该以本地银行为主。不论一个乡、一个县、还是一个省、一个国家，都应如此。这不是歧视外来银行，而是只有这样的银行体系才属合理。全国性大银行对落后地区的经营，往往导致资金大量从该地区流失。在山西金融业的现有格局中，外来银行占主体，绝对居于垄断地位，它们的存贷款所占份额在60％以上，但在当地存贷比比地方银行要低。1990年代中后期以来，全国性银行，即外来银行，在山西吸收的存款30％以上被转移出省，站在银行自身角度这是正确的，资金要向利润率高的地方聚焦，但它们也是山西经济发展的抽水机。落后地区需要的金融服务本来就不多，现在更少了，雪上加霜。山西银行的改革目标，应该是完善金融结构，建设一个以当地银行为主体的银行体系格局。

“地方银行办得好，从政府来讲，也是政绩。从税收管理来看，大企业多是上级管理企业，税收大多缴给了上级财政，越是小企业，税收全都留给了当地财政。如果地方政府认识到这种关系，就应该扶持地方小银行。”王永亮说。

2000年前后，中国开始使用“社区银行”的概念。但王永亮认为，如不考虑农村资金互助社，中国至今没有一家社区银行。“农村资金互助社也不一定就是社区银行。但银监会对它的管理办法是按照社区银行的理念设计的。比如社区参与方面，村级资金互助社的股东是本村人或本村企业，入股为社员，决策是严格按照合作制金融组织搭建结构、管理的，职员也主要来自本村。另一方面，对它明确提出社区普惠，即金融服务必须惠及本村村民。如果真能做到，自然便能产生社区认同。”

从监管方面考虑，相对于其他当地银行，社区银行更有利于解决银行与贷款人之间信息不对称的问题。王永亮说：“靠别人监管总是靠不住的，最基本的监管是自律，要培养出他自律的意识和能力，脑子里有这根弦。内控是基础，是最重要的，另外还有外部监管、市场约束。上司公司的市场约束是最强的，它必须及时、真实地披露信息，接受有力的监管。社区银行，社区成员之间的约束也是很重要的。比如农村资金互助社的治理结构完善了，社员就会要求披露信息。同时，社员之间的互相监督也是强有力的，因为熟人社会中，成员相互了解，信誉非常重要，你借农信社的钱，可以借的时候就不想还，但你要借社区成员的钱，就不能说不还。”

那么，等到其他农村金融机构发展起来时。农信社会不会很快走向消亡?王永亮并不担心这一点，他说：“其他农村金融组织哪能那么快培养起来，取代农信社?农信社还会存在相当一段时间，目前它还是优势种，但要进行物种改良。”