王维哲

中央自2003年“七一”大游行开始,就已放弃了对香港的放任和不干预的政策,转为参与和介入。

中央的对港政策实质上已经发生重大变化?今年7月,清华大学法学院副教授程洁在网络杂志《Hong Kong Journal》上发表了一篇名为“The Story of A New Policy”(一个新政策的故事)的英文文章,文章提出,中央自2003年“七一”大游行开始,就已放弃了对香港的放任和不干预的政策,转为参与和介入。

值得注意的是,程洁并非普通的学者。她曾担任全国人大常委会港澳基本法委员会委员。

香港中文大学公共政策研究中心副主任黄伟豪称,程洁的文章并不算长,只是英文的短短6页纸,但看了却给人一种十分沉重的心情。虽然在回归以来,不少香港人已怀疑中央对香港事务的介入,早已日益加深,但似乎总不及程洁的文章所带来的震撼。因为终于有一个拥有官方背景的人士,公开承认了这个重大的转变。

其实,早在去年1月,中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室(下称“中联办”)研究部部长曹二宝就在《学习时报》上撰文称,香港在回归后有两支管治队伍,一支是“香港特区建制队伍”,另一支是“中央、内地从事香港工作的干部队伍”,并说“香港的管治力量就必然是两支队伍”。

由于《学习时报》是中央党校刊物,因此有港人担心,这是否代表香港已经出现两个权力中心,“一国两制”是否还能继续实行。

同时,在中国大陆,近期更有学者呼吁中央要强化“爱国者治港”的原则,尽早推行《基本法》第23条立法,从而避免香港发生“颜色革命”。

如何处理好上述问题,做到既消除港人的担心和反弹,又能保障国家的政权安全和管治控制,对中央港澳事务大总管、国家副主席习近平来说可谓继北京奥运会后的又一场大考。

中央对港政策的分水岭

香港自1997年7月1日回归中国后一直波澜不惊,然而2003年7月1日却爆发了香港历史上最大规模的游行之一。此次游行由香港民间人权阵线筹办,目的主要是为反对《香港基本法》第23条的立法。主办单位公布共50万人参加这次游行,警方公布的人数则是35万。

“七一”大游行的背景在于,2002年年中,时任国务院副总理的钱其琛表示中央政府希望香港尽快落实《香港基本法》第23条立法。2002年9月24日,香港特区政府颁布了《实施基本法第23条咨询文件》,除了把现时法律已经涵盖但过时的法例进行修订外,还就原来《香港法例》没有的分裂国家行为与颠覆国家政权罪提案作出咨询。有人认为此举反映特首董建华积极回应钱其琛的讲话。

《基本法》第23条,即为:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

民间呛声之后,2003年9月5日,董建华宣布撤回《国家安全(立法条文)条例草案》,承诺先搞好经济,并会再次充分咨询市民,达到共识后才再立法,重申没有立法时间表。自此,23条的立法工作便搁置了下来。

清华大学法学院副教授程洁在《一个新政策的故事》的英文文章中透露,2003年的“七一”大游行是中央改变“河水不犯井水”的对港政策的分水岭。“当时,中央政府发现参与大游行的政治组织,其角色是动员和对抗。在游行及随后的选举中,北京也发现有外国势力影响。”

文章称,为应付新的挑战,中央政府决定直接干预政制改革的过程,全国人大常委会于2004年就《基本法》附件一、附件二释法,确立政改程式,是首个干预的证据。另外,“2008年香港立法会选举,观察者见到北京影响力增加,也有指中联办在选举中支持某一方的指控。”

程洁认为,如果说以前中央的对港政策较为偏向“两制”,现在的政策则更注重“一国”。

事实上,早在2004年2月22日,北京官方新华社就发表中国社会科学院法学研究所所长夏勇的署名文章,题为《“一国”是“两制”的前提和基础》。文章称,“令人忧虑的是,最近以来,围绕香港的政制发展问题,出现了某些片面理解、甚至有意曲解‘一国两制的错误认识。这些认识若不予澄清,将是十分危险的……‘一国与‘两制的关系,是辩证统一的关系,是先与后、源与流的关系。没有‘一国,就没有‘两制。只讲‘两制,不讲‘一国,高度自治就会成为无源之水、无本之木。”

2007年7月1日,在出席香港主权移交10周年纪念仪式时,中国国家主席胡锦涛也强调,“一国”是“两制”的前提。胡锦涛指出,香港今日的繁荣证明“一国两制”是正确的,但是没有“一国”就没有“两制”,“一国”和“两制”不能相互割裂和对立。他在讲话中说,“一国”维护国家主权、统一、安全,而“两制”则保障香港享有高度自治权。

香港有两支管治队伍?

“一国”凌驾于“两制”之上,香港舆论哗然。甚至有人担心,“港人治港”会日益演变成“京人治港”。

2008年1月,中联办研究部部长曹二宝正式提出了“京港共治”的观点。曹二宝在《学习时报》上撰写了题为《“一国两制”条件下香港的管治力量》的文章,文章指出,回归前香港只有港英政府一支管治队伍,回归后就变成“一国两制条件下两支管治队伍”,一支是“香港特区建制队伍”,包括行政长官、主要官员等等,另一支是“中央、内地从事香港工作的干部队伍”,包括“负责香港事务或专做香港工作的中央主管部门和派出机构,负责其他全国性事务及相关政策的中央主管部门和与香港特区联系密切的内地有关省区市党委、政府处理涉港事务的干部”。

文章另一个引起疑虑之处,是指:“党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》第一次把‘保持香港、澳门长期繁荣稳定,提到‘党在新形势下治国理政面临的崭新课题的高度,列为提高党的执政能力的一项重要任务。这就清楚显示,‘一国两制条件下,我们党作为全国执政党在香港工作中的历史方位,发生了重大变化。”

文章又指,胡锦涛总书记在十七大政治报告中进一步指出:“保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的重大课题。”曹二宝续称:“深刻认识、准确把握香港回归后管治力量的重要转变,就要求我们培养好、建设好、使用好中央和内地从事香港工作的干部队伍。”

按照传统的理解,中共是极为重视政治语言的政党,党内公文所用的一词一句都有重要的政治意涵,每一个词语背后都代表不同的概念,若遣词用字出现变更,往往代表有实质政治或政策上的转变。

虽然文章多次强调另一支管治队伍“不干预特区自治”,中央在香港回归前后也一直强调在香港“不搞两个权力核心”,但从来没有公开表示过类似“香港有两支管治队伍”的说法,回归初期,中央驻港官员对评论香港事务亦十分忌讳。如今“两支管治队伍”这个政治词汇的出现,到底代表了什么样的政策转变,与“党在香港工作中的历史方位,发生了重大变化”的说法又有什么关系,引发了广泛关注。

值得注意的是,曹二宝的这篇文章发表于去年1月的中央党校内部刊物《学习时报》,但却在今年4月突然曝光,而且最早是通过哪个渠道曝光的亦未可知。

同样值得注意的,还有曹二宝作为中联办研究部部长的重要而敏感的身份。众所周知,在北京的政治体系中,研究室主任是重要的智囊人物;曹二宝作为中联办研究部部长,显然承担了研究京港关系并向北京高层提出各种决策建议的重要使命。从这个意义上说,曹二宝去年发表的文章,即便只是以个人的名义,但也隐含了向北京高层进行政策建议的意味。

香港有民主派人士声称,曹文提到在特区建立第二支管治队伍只不过是要合理化对港事务的干预,实际上,这支团队早已形成。多年来,新华社和其后的中联办已是半公开地活跃于各领域,从各级议会和行政长官选举到议会内部事务,从青年工作到社团联络,在在都有中联办人员的介入,现时,中联办设有23个部门,架构规模堪比特区政府。

但今年4月18日,中联办有关部门负责人辟谣称,曹二宝的这篇文章是他一年多前在中央党校学习期间,作为学员发表的一篇理论探讨文章。众所周知,中央对于香港的宪制权利在《基本法》中已有明确规定,中央驻港机构将继续坚决贯彻落实“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针,按照《基本法》和中央授权在香港特别行政区履行好职责。

程洁亦在文章中强调,尽管中央现在的政策更注重“一国”,但这并不表示中央因此而有需要在香港成立第二个管治核心或团队,来参与香港事务。根据基本法规定,北京有实权管治香港,包括任命主要官员及解释基本法等,所以理论上中央根本无需像曹二宝所言,在香港再成立另一个权力核心。

此外,据香港媒体报道,今年全国“两会”期间,中联办副主任黎桂康在港区政协的闭门小组讨论会上表示,就制订港区政协与特区政府的合作模式方面,特区政府与中联办已就港区政协委员的角色达成10点协议,包括容许港区政协委员参与特区政事,若港区政协有合适人才,港府可以委任他们出任公职或向他们颁授荣誉奖章、特区政府在礼仪上给予他们照顾及为他们提供活动场地,若特区政府官员到内地视察,可找他们陪同。

黎桂康的话被披露后,有人指中联办与特区政府互推人选担任政协委员和社会公职,这有干预香港事务之嫌。之后不久,黎桂康即澄清,回归后中联办与特区政府不时就如何发挥港区政协委员的作用进行过沟通,但根本没有所谓“协议”。

香港特首曾荫权在被问及特区政府是否与中联办达成所谓“10点共识”时亦表示,中联办与各相关人士已经解释了“根本没有一个共识”。他重申并没有这样一个协议,不过特区政府一定会重视港区人大代表和全国政协委员对于香港和内地事务的意见。

美国因素易引发“颜色革命”

程洁说,不少倾向中央“放手式”对港政策的人士,已看到中央这项新政策的两难之处,即是面对香港司法权力的演变,及中央难以介入立法会选举中,中央唯一的选择就是支持行政主导的特区政府。

去年7月,国家副主席、中央港澳工作协调小组组长习近平在香港会见特区行政、立法、司法政要时即要求整个管治团队“通情达理、团结高效”,“要精诚合作,行政、立法、司法三个机构互相理解、互相支持,共同珍惜香港来之不易的繁荣稳定。”

近日,复旦大学美国研究中心主任倪世雄与复旦大学国际关系与公共事务学院博士生沈本秋撰文警告,2012年和2016年将是美国介入香港政制的关键时期,建议中央政府重视“爱国者治港”和“高度自治”的原则,以及推行《基本法》第23条,避免香港发生“颜色革命”。

文章说,今年年底,香港特区政府将就2012年政制改革方案咨询公众,香港很可能在2017年及2020年实行“双普选”。

文章提出,香港回归以来,美国从香港的政制发展、人权状况和高度自治三个层面介入一国两制的实施,通过颁布文件、外交施压、公开声明、利用媒体制造影响、支持香港反对派和资助非政府组织多种形式介入香港事务。

文章认为,为了稳定中美关系,美国正在逐步减少官方对香港事务的介入,但是基于在港利益,美国未来会继续加强对香港反对派和非政府组织的支持。就具体议题而言,2012年和2016年将是美国介入香港政制的关键时期,美国将重点支持香港“反对派”准备参与选举。

文章称:“2012年既有特首选举也有立法会选举,2016年则有立法会选举。2017年和2020年民主选举能否顺利实施将取决于2012年和2016年各方达成共识的程度,这也将是美国和香港反对派尽力要价的时期。”

在人权方面,倪世雄与沈本秋认为,美国一直批评香港立法会没有实现全部议席直选。鉴此,在2012年和2016年的立法会选举中,功能组别的存废问题将是美国介入的重点议题。另外,《基本法》第23条立法仍然没有完成,未来如果再次举行立法活动,美国必会继续阻挠。

“1992年的《美国—香港政策法》在2007年已经到期,美国已没有评估香港特殊性和自治程度的法律依据。但是美国国内目前出现了要求重新立法的声音。”

文章建议,为了中国的国家安全利益,北京政府应该重视和强调“爱国者治港”的原则,避免香港发生“颜色革命”。其次,坚持“高度自治”原则,而非让香港的“高度自治”变成“完全自治”,抵制非政府组织和香港反对派对中国主权地位的削弱。

香港政界人士分析,倪世雄虽然没有官方背景,但他是中国的国际关系领域权威专家,其看法反映了大陆官方某些人士的观点,也与早前曹二宝及程洁的文章呼应,表明中央未来对港政策更侧重“一国”原则,是因为北京担心美国势力介入香港的事务。