甘　霖　龚承广

提要农村土地流转是实现农业资源优化配置,促进我国农业现代化和增加农民收入的有力武器和可靠保障。自2004年中央关于农村经济建设新时期发布第一个一号文件以来,土地流转成为各地方政府加快农村发展所必选的一条路径,在实践中许多地市取得了较大的成果。大连瓦房店市炮台镇是辽南的典型,本文选择炮台镇作为调查地点,调查了解当地实践的成果,总结经验教训,试图探索一套适合我国“三农”问题的土地流转模式。

关键词:土地流转;反租倒包;模式

中图分类号:F32文献标识码:A

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这一重要政策创新引发了社会各界的热烈讨论。安徽小岗村、浙江温州等一些地方都已走在政策出台之前,率先开展了有关土地流转的一些尝试。对于南方村庄的这些尝试,北方村庄是否也有自己的一套模式,同时在土地流转过程中,其中民主建设又落实的如何?带着这些疑问,2009年2月,东北大学文法学院行政管理专业2005级和思想政治教育2006级、2007级学生组成的调研小组,对辽宁省大连市瓦房店炮台镇的土地流转情况进行了实地调研。

一、炮台镇土地流转中的成就与问题

炮台镇位于我国辽宁大连瓦房店市最南端,全镇土地面积10.8万亩,海岸线35.8公里,近海面积34平方公里,由于大量滩涂地的存在,使得当地农业发展一直存在着瓶颈。自大连实施土地流转政策后,炮台镇抓住时机,结合自身特点,制定相应政策,在政府和当地农民的共同努力下,其土地流转的发展已迈入了大连市土地流转的前列。

(一)土地流转现状及其成果。所谓土地流转是指土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动,从而达到土地资源优化配置的过程。土地流转的形式可以是各种各样的,如买卖、出租、转包等。

炮台镇在土地流转方面有比较好的经验和先进的模式——反租倒包。即政府先将土地从农民手中承包回来,经过对土地进行一定的调整、统一规划,根据科学技术理论,将土地分为不同等级,不同土地种植不同的作物,使土地升值,再将其以相应的价格出租出去,将农民手中土地调活,农民调富的过程。这种模式,不仅打破了很大程度上存在的“一刀切”的规范,有利于科学决策与民主的执行,并且在更长远的方向上,实现了土地流转中的科技富农,使得农民的利益得到了切切实实的提高。

(二)土地流转过程中的问题。调查过程中,我们在充分肯定了炮台镇政府在土地流转中的显著成绩,同时也发现了其中的一些不足。

1、农民群众思想意识仍有待提高。意识对实践具有能动的反作用。在调查过程中我们也发现,农民虽然大多已经摆脱了保守的观念,但仍有农户对土地存有依赖性,害怕承担风险等等,从而成为流转过程中的一大障碍。

2、土地流转的市场机制不够完善,中介组织匮乏。据不完全统计,截至2007年底,大连市农村土地流转中,涉及的近200个中介组织中,95%为村级中介服务组织,15%为乡级中介服务组织。专业中介组织的缺乏、流转服务体系的不健全,直接影响了土地流转的质量,也造成了其市场运行的不规范。

3、“反租倒包”模式易带来收益分配不合理,农民利益受损。目前,实行“反租倒包”尚缺乏相关法律约束和合理的信息发布平台。许多乡村基层干部直接把农地流转的收益收归集体,剥夺了流转农地农民的应有权益,更易造成擅自降低流转和补偿费用。

二、炮台镇土地流转成果的原因分析

在炮台镇调查的整个过程中,让我们看到的是一个在国家惠农政策下一派欣欣向荣的景象。土地流转是一个随着市场经济的引入而调整出的新生事物,因此其成果与挫折,都值得我们深入思考其中深涵的原因,进而成为在发展中不断汲取积累而成的宝贵经验。那么,在成绩与问题的背后其深层次的原因到底存在何处?对此,主要综合分析如下:

(一)政府参与的双重影响。2009年2月1日发布的中央“一号文件”再次重申要稳定农村土地承包关系,建立健全土地承包经营权流转市场,实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,并强调要抓紧修订、完善相关法律法规和政策。这些对于土地的保障都需要政府紧密的参与支持。

为了进一步扩大内需,促进经济平稳较快增长,国务院常务会议不久前出台了扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施,并决定第四季度先增加安排中央投资1,000亿元。加快农村基础设施建设,就成为1,000亿元“大蛋糕”中的一大块。然而,政府的参与程度,政府参与与农民自由、自主的关系调整,以及对于土地流转的有效运行所产生的影响亦具有双重性。

1、政府的深入参与是炮台镇土地流转工作能够达到今日规模化程度的一个最有说服力的保障。政府掌握工作的主动权,在作用上说,积极成分是主要的:第一,政府深入到实践当中去,了解农民的真实需要,就能够在资金、资源、政策以及制度等多个方面给予农民一定的保障。前面已经提到,就“反租倒包”一项政策,农民在其中的多重受益,就直接或者说是主要来自于政府,同时也就证明了政府——这样一个主体作用存在的重要性了;第二,有利于在总体上把握土地流转的方向,让土地流转不会盲目的开展,浪费资源。如对于土地流转工作人员进行针对性培训,使得当地的土地流转过程更具有专业性和科学性,提升了农业科技应用和机械化水平,就如当地一政府人员所说,“让土地都吃上‘配套餐”。

2、一锋必有双刃,反过来从另一个层面上去分析,政府的参与也同时隐喻着一些问题的产生。目前,我国现行征地制度仍存在一些突出问题,一是征地补偿过低;二是“公共目的征地”无限扩大,经营性用地也采取征用方式;三是在实际征地过程中截留征地补偿款。这些问题的实质是公权严重侵犯私权,行政权力代替了农民土地的财产权利。在对农民集体土地的征收、征用过程中,政府始终处于强势地位,它既是征收、征用的主体,又是补偿的主体,因而不能保证协调的公正性和征地农民的知情权、参与权、申诉权。

具体到我们走访的炮台镇来说,政府过多的参与到土地流转的过程当中,使得土地流转中农民的主动性受到挫折;同时,政府工作人员专业性程度尚待考证,在处理相关问题的时候就可能出现各种矛盾与纠纷。就炮台镇政府的“中介人”角色来讲,其代替了市场化的中介服务机构,从而导致了流转信息渠道不畅,缺乏灵活性与自主性。

(二)对于市场的双向运用。一般认为,小农和大市场是不匹配的。但是,根据中国社会科学院农村发展研究所党国英的一项调查数据发现,两者在一定程度上还是可以匹配的。特别是现代农业的发展,更是在方方面面都与市场发生着千丝万缕的关系。也如我们在解读十七届三中全会时所提出的:农村改革也正是需要在市场的发展实践中不断获得突破。

土地流转在某种程度上说也是我国社会主义市场经济体系的一部分,因此要保障这一过程的科学性与实用性,就必须根据市场的规律以及实践去论证土地流转的真正成效以及其中仍然存在的问题,进而完善市场体系,为土地流转提供多方服务。

对于市场在土地流转中的运用,既是需要融入过程之中的,又是结果里不可或缺的一部分。坚持市场导向,多种渠道流转,双向互动运用,才能让土地流转更加具有实际意义。

1、过程上看,土地流转本身就是一个变革土地参与市场的过程,因此要保障过程的科学性,就必须真正的认识市场、融入市场、利用市场。炮台镇在进行“反租倒包”的土地流转中,实行按地质论价,根据土地的质量划分等级,虽然缺乏严格的标准,但这种做法本身就是一个遵循市场经济规律的反映,让土地流转在开始的过程中,就增加着市场的竞争意识,从而使得今后的土地流转在总体收益与农民的利益上都具有双重的思考与收获。

2、结果上讲,市场是对于土地流转最终成果的一个检验。无论是资源的调配,还是土地的调整与规划,最终只有经过市场的反复论证,才能是科学的,也才能是我们所期望的给农民真正带来利益的方式。炮台镇一方面在市场的作用下增加了农民的收入,一定程度上达到了土地流转的目的;另一方面它的关于土地调整与资源分配、政府介入等方面的改革,都或多或少的脱离了市场的验证,从而缺乏了一定的科学性和实效性,这也就成为炮台镇土地流转发展的一个空间所在。

(三)第三产业外延的承接作用。调查过程中,政府相关工作人员向我们介绍当地的发展时提到,炮台镇现拥有企业已经达到558家,其中第三产业所占比例甚重。第三产业本身就具有以专业市场为载体带动非专业区域发展的特点,第三产业的高速发展,无论是对于整体经济的提高,还是对于其他包括第一、第二产业的双向带动,都有着不可忽视的作用。这么多的企业集中于一个乡镇之中,可以说,是在“土地”之外充当了一个很好的承接角色。

第一,土地流转最直接的效应是土地和劳动力两大资源得到优化配置。土地流转不仅有效解决了农民土地撂荒现象,而且提高了土地利用率,同时解放了大量的农村劳动力。在炮台镇,土地大棚的管理几乎都是妇女以及60岁以上的老人,也就是被当地俗称为的“3860”群体,这样一来,就解放了大量的劳动力,仅第三产业就吸收了其中大量的劳动力。

第二,农产品资金回馈的升级加工厂。农产品经过加工,增加了其自身的价值,不但解决了农业资金短缺难题,而且实现了农村土地资源的资本化、市场化,意义深远而重大。调查中了解到,炮台镇的许多农副产品在“出土”之后,就地在对口的企业中进行了产品的回笼再加工,从而实实在在地让农民的收益在自家的土地上翻了倍。

第三,在许多地区,第三产业也以人性化的方式进入了农民的生活当中。如对于多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行的建立与发展,使得农民的生活有了更安全的保障,也一定程度上给土地流

转减少了后顾之忧。这些都是在土地流转的外延之上,更加完整的保障与提升。

三、我国未来土地流转模式探索

加快农村土地流转,实现我国农业经济的集约化发展是建设社会主义新农村的必经之路。探索一套符合我国实际的土地流转模式是当前乃至于一段时期内三农问题理论与实践的双向任务,在瓦房店市调查的基础上,结合国内其他地市的发展状况,构建了一套综合性较强的流转模式图,如图1所示。(图1)

反租倒包,即政府先将土地从农民手中承包回来,经过对土地进行一定的调整,再将其出租出去,将农民手中土地调活、农民调富的过程。

土地银行,即政府引导农民将“土地”作为资本存入“银行”,按照储蓄年限设定收益状况。

组织架构,即“土地银行”建立,要在资源相对贫穷地区。政府通过招商引资等形式让投资者投入资金流,但前提是要寻找到开拓农业市场的企业,企业以法人资质设立银行,以企业资产作为农民权益的保障。

土地入股,即在坚持土地集体所有和土地承包经营权个人拥有的前提下,以农民个人的土地承包经营权和集体对土地的所有权分别入股经济实体,获得“土地股权”的方式。

定位,即土地入股的农民作为持股人(原始股东)完成企业设置后,农民个人作为企业的主人,通过现代企业制度经营自己的企业。

四、结束语

农村土地流转能够有效改善土地资源配置的效率,进一步激活农业剩余劳动力的转移,为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。进而实现农业生产的标准化,形成安全的产业生产模式。土地流转将开启城乡一体化的新路径,打破传统的城乡二元结构。一方面通过适当的集中与合理的土地置换,可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地浪费,推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬;另一方面有利于提高农民非农转移的稳定性,从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。至此,土地流转的意义是深刻而又现实的,任重而道远,良好的土地流转模式是实现顺利流转的必要要素。因此,要不断在实践中发展完善土地流转模式,为节约农村资源、造福后代、实现城乡一体化、提高农业人口的政治地位作出突出的贡献。

(作者单位:东北大学文法学院)

主要参考文献:

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