黄洪斌　王雪锋

监督法的出台,是我国民主法制进程中的标志性事件,不仅是因为它20年磨一剑,是一部专为“监督”而书的法典,饱含国人的殷切期待,更因为它定纷止争,着眼我国民主政治建设的渐进发展,对监督工作进行了首次重大规范。伴随着监督法出炉,一个我们熟悉而又陌生的监督方式——“听取和审议专项工作报告”应运而生,作为位列监督法六大监督手段之首的“常规武器”,它的重要性自是不言而喻。监督法施行后,作为省级人大常委会的一项配套性工作,制定“实施监督法办法”,也在各地紧锣密鼓地展开。我们泛览了各地配套出台的实施监督法办法,无一不把“专项工作评议”作为听取专项工作报告的延伸,写入其中,以满足地方人大常委会熟稔而又无法割舍的“评议”情结。毕竟“评议”这种监督手段,作为地方人大的“草根”创造,在其运行的20多年里,展示了蓬勃的生机和活力,虽然它从一开始就饱受争议,但亦多次被最高国家权力机关首肯称道。“评议”是源于基层人大的生动实践,虽未被写入监督法,但亦一步步从乡镇人大,到县级人大及其常委会、市级人大及其常委会,甚至省级人大常委会,一路走来,筚路蓝缕。回首“评议”的风雨历程,始于发轫的基层“议政”,到后来北京市人大常委会评议副市长、山西省人大常委会评议副省长的鲜活记忆,至今深刻。评议为何有如此大的影响力?因为它顺应了民众的政治诉求和监督欲望,把对依法施政、廉洁从政、科学执政的直观评判清晰地展露了出来。

本文试图从两个方面对专项工作评议做个探讨。

一、关于专项工作评议应把握的几个环节

人大常委会把工作评议纳入监督体系中,对“一府两院”某方面工作开展有针对性、系统性、连续性、跟踪性的综合监督,对于保证“一府两院”按照人民的意志行使权力,强化地方人大监督职能,实现由程序性监督向实质性监督转变,都将起到有力的促进作用。具体到工作中,应把握好以下几个环节:

1.专项工作评议的主体。根据宪法和法律规定,国家权力机关的监督权,只能由各级人大及其常委会行使,而不能由其他组织和个人行使。监督法第二条第一款规定:“各级人民代表大会常务委员会根据宪法和法律的规定,行使监督权。”这一规定明确了只有各级人大常委会才能行使监督权,其他组织和个人只能根据常委会的授权来承担部分监督权,而不能以自身的名义独立行使监督权。有种观点认为,主任会议可以讨论决定对“一府两院”有关问题的监督,因此可以成为评议的主体。这种观点是与监督法相悖的。根据有关法律规定,主任会议的职权是负责处理人大常委会的日常工作,其职权是程序性的而不是主体性的,它不能代替常委会作出具有法律效力的决议和决定,因而不能成为人大行使监督权的主体,否则就有可能造成主任会议越权。也有种观点认为,人民代表大会的专委会和常委会的工作机构可以作为评议的主体。监督法第二十三条规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织实施。”尽管专委会具有承担组织实施常委会开展执法检查工作等权力,但必须明确的是,专委会所进行的工作只是协助常委会行使监督权,而不能以自己的名义独立行使监督权,更不能成为监督的主体。正如盛华仁在《关于〈全国人大机关贯彻监督法若干意见〉的说明》中指出的,常委会依法行使监督权,全国人大机关和各部门、各单位都要为常委会依法履职当好参谋助手,做好服务工作。机关自身无法履行常委会的监督职权。至于各级人大代表、人大常委会组成人员参加常委会开展的评议活动,只是其履职的一部分,但是其参加这些监督活动的个人也不能成为行使监督权的主体,即专项工作评议的主体。同时,专项工作评议具备了解(广泛调查,听取各方面的意见)、处理(形成整改意见,交被评单位落实)、制裁(对违法违纪人员或整改不力的单位负责同志有权罢免)等监督权必备的三大要素,体现了国家权力机关监督的特征;从效力上看,代表进行的调查、所提的意见,只是一种个人的行为,必须经过常委会审议,才能变为监督主体的意见。因此,专项工作评议的主体只能是人大常委会。在整个评议工作中,人大常委会要始终居于主导地位。

2.专项工作评议的对象。监督法第五条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”监督法第二章规定:“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”监督法第八条第一款明确指出,要“有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。上述规定,明确了专项工作评议的对象是与各级人大常委会同级的人民政府、人民法院、人民检察院。同时,监督法起草人之一、全国人大常委会法工委副主任李飞认为:“根据宪法和法律规定,地方人大及其常委会有保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定在本行政区域内遵守和执行的重要职责,人大常委会经常性地对‘一府两院专项工作评议,不仅可以评议本级政府及其组成部门,还可以评议政府直属机构和本行政区域内的上级垂直领导机构,这些机构虽然不是由本级人大常委会任命,但只要他们负有社会管理职能,而这些职能又是本级政府职责范围的,本级人大常委会当然可以就这些机构工作范围听取和审议政府的专项工作报告。”由此,笔者认为,专项工作评议的对象包括两个方面:一是与人大常委会同级的人民政府、人民法院、人民检察院;二是承担地方法律职能的垂直机构。专项工作评议对象的产生,应由人大常委会表决通过,并对外公布。

3.专项工作评议的内容。专项工作评议的内容要突出专项性。监督法第八条规定:“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”在确定路径上,监督法第九条规定:“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题,根据下列途径反映的问题确定:(一)本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题;(二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;(三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题;(四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题;(五)人民来信来访集中反映的问题;(六)社会普遍关注的其他问题。”这些途径反映的问题,即为专项工作评议的内容,它具备三个特点:一是突出性。是问题中的问题,矛盾中的焦点。二是集中性。不同群体不同方面的共同反映。三是普遍性。广泛存在的问题,而非个别的、零散的。这体现了人大监督关注大事、关注大政、关注大局的责任意识;表明了人大专项工作监督的“专一性”特征。

4.专项工作评议的程序。根据监督法的规定,开展专项工作评议,大体上要经过制订计划、确定对象、视察调研、形成意见、听取报告、测评票决、跟踪监督、公布结果等八个阶段。即在人大常委会年度工作要点中确定专项工作评议计划,做到有的放矢;由人大常委会经过票决确定专项工作评议对象,做到重点突出;由人大常委会组织视察调研活动,做到深入细致;由人大常委会初步形成评议意见,做到切中要害;由人大常委会听取专项工作报告,做到听议结合;由人大常委会进行测评票决,做到实事求是;由人大常委会对评议意见进行跟踪督办,做到始终如一;由人大常委会公布测评结果,确保评议权威。这其中最核心的环节就是测评票决,这是专项工作评议区别于专项工作审议的重要方面,也是专项工作评议成功与否的关键节点,是专项工作评议的“重头戏”。因此,一定要探索建立评议量化机制与评价制度,把定量分析与定性评判结合起来。定量是定性的基础,没有定量定性就失去了科学性和权威性。要设定一些可以量化的指标,如听取某部门贯彻执行某部法律情况的专项工作报告时,就要对任命干部的依法行政水平,行政复议和行政诉讼案件的发生率、败诉率等多项指标进行定量评价,为定性测评作好铺垫。定性结论最好以满意、基本满意、不满意等次评定,以反映总体的评价水平。举行人大常委会会议进行集中评议、投票测评,是专项工作评议的一个关键环节。为体现民意,人大常委会可考虑邀请政府有关部门和若干名未参加评议工作但又与被评议单位有密切联系的人大代表参加评议会,邀请若干名被评议单位的服务对象旁听会议。评议会议要充分发扬民主,坚持“一分为二”,依法评议。在被评议部门作专项工作报告、评议组作调查报告后,要鼓励与会人员发言,人大常委会组成人员中也要有若干人作中心发言。评议发言既可对“事”又可对“人”,但侧重点是前者。工作评议中,要贯彻实事求是的原则,做到言之有法,言之有据,言之有力,真诚中肯。为体现公正性,被评议单位除了作专项工作报告、回答询问外,对会上发言人的说法有不同意见的,还可做必要的解释乃至申辩。在此基础上,由人大常委会组成人员以无记名投票方式,对被评议单位的专项工作进行满意度测评,以满意票超过人大常委会组成人员人数的80%为“满意”等次,超过人大常委会组成人员半数但低于人大常委会组成人员人数80%为“基本满意”等次,低于人大常委会组成人员50%的满意票为“不满意”等次,测评结果当场公布。

二、开展专项工作评议应当注意的几个问题

开展专项工作评议是一项法定程序很严的工作,必须遵照程序,扎实稳步推进。在这个过程中,还要注意以下几个方面的问题:

一要防止专项工作评议蜕变为行政管理手段。专项工作评议既然是具有法律效力的监督形式,那么必然有其特定的内涵、运作程序,而不是一种泛指,或随意性很强的行政监督。专项工作评议是人大常委会的监督权,是人民当家作主的政治权力,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督,是对国家行政机关、审判机关、检察机关的工作和宪法、法律的实施的强制行为。行政管理是国家行政机关对社会公共事务进行管理,协调各部门间关系,维持工作稳定的日常行为。人大监督是管方向、管大局、管原则的;行政管理是管单元、管局部、管条块的。两者之间有质的区别,地方人大常委会不可降格以求,把工作评议“浮现”在“一府两院”工作的细末枝节,蜕变为一种日常行政管理手段,如进行百分测评等。这样,就代行了行政管理的职权,有违人大监督的初衷和目标。正如彭真同志曾经指出的,“重大原则问题,该管就管,少一事不如多一事;日常工作问题,不必去管,多一事不如少一事。”

二要防止专项工作评议面面俱到。人大监督作为代表人民和国家意志的最高层次的监督,其内容应该是国家机关和地方经济社会发展中带有根本性、长远性的重大事项。“一府两院”工作量大面广,如果事事监督、事无巨细,不仅被监督者穷于应付,监督者也会力不从心,导致效果不佳。因此,要注意专项工作评议的“专”性原则,防止专项工作评议成为述职评议。述职评议是全方位、全面的,这是专项工作评议与述职评议的本质区别,也是专项工作评议与监督法对接最应当注意的问题。要注重专项工作评议对象和内容相一致的要求,防止专项工作评议变成只有监督对象,缺乏具体监督内容的“笼统”工作评价。并且,开展专项评议如果面面俱到,样样都评,就会分散精力,造成监督难以真正到位,甚至干扰“一府两院”的工作。

三要始终注重专项评议的形式程序合法性。要讲究称谓合法。应统一为专项工作评议,这一称谓已经成为法规用语,就是某某专项工作评议,不是述职评议,也不是综合考评,更不是实绩考核。要避免法律、法规没有明确的称谓、提法。如有的地方吸收了人大代表和人民群众参加,称之谓“万人评议”、“述职报告”等等,值得商榷。要讲求程序合法。目前,虽然还没有法律对监督的程序操作作出明确规定,但根据全国人大常委会对监督法的解读,对听取和审议专项工作报告的程序问题提出的意见,从而为专项工作评议从法理上提供了参照。同时,人大监督是法律监督,监督过程要始终扣住法律这个根本标准。在评议的操作上,从评议主体的确立、评议对象和内容的确定、定性测评以及评议意见的出台等,都要遵循人大工作的程序性、法定性、规范性原则,严格按照常委会既定的程序操作,避免将专项工作评议搞成大呼隆式的“民主”,只追求简易便捷,而不注重程序规范;只追求场面热闹,而不注重法律效果。

四要防止专项工作评议一评了之。专项工作评议作为人大监督的一种重要手段,有利于提高人大监督的实效,有利于推进民主法治建设。当前,一些地方存在着重评议、轻事后监督的倾向,导致一些部门虽然查找出了自身存在的不足,但由于缺少事后连续性的监督,使得评议难以达到理想效果。人大进行专项工作评议,只是监督的开始,更重要、更关键的是在评议之后,还要及时监督被评对象的整改工作,真正达到评议是形式,改进工作是最终目的。督促被评对象认真整改,直到人民满意为止。要以经常性的监督检查活动,掌握整改情况,限期改正。对整改不力的,或拒不改正的,要敢于运用质询、罢免等强制手段,对被评单位主要负责人进行严肃处理,保障人大监督的强制性、权威性。与此同时,要将专项工作评议的过程以新闻发布会、邀请公民参与等形式,向社会公开;将定性测评结果向社会公布,接受人民群众的监督,并注重评议结果的运用,避免一评了之。

(作者单位:湖北省襄樊市人大常委会研究室)