完善人大代表构成划分的若干思考

2009-10-22洪开开王钢

人大研究 2009年10期

洪开开　王　钢

人大代表来自各地区、各民族、各方面,具有广泛的代表性。这是人大制度的重要特色和优势。在换届选举工作实践中,代表结构比例不仅用来考察当选代表的代表性,而且还在代表候选人推荐和确定、引导选民投票行为、增强代表的代表性和广泛性方面发挥着重要作用。发挥好代表结构比例这一作用,要求结构比例的统计和设定要合理,而前提则是代表构成划分的标准和类别要科学。建立在传统身份制基础上的现有代表构成划分,已沿用近30年,需要根据我国经济社会发展实际和人大制度的性质逐步加以完善。

一、现有代表构成划分及存在的问题

现有代表构成划分,主要依据户籍制度、档案制度、政治身份等传统身份制标识,将代表分为工人、农民、解放军和武警、干部、知识分子、华侨等类别,并辅以民族、性别、政治取向等标准,统计出少数民族、妇女、中共党员代表比例。这一划分法在一届全国人大代表产生时就有雏形,1953年邓小平在中央人民政府委员会会议上作关于选举法草案的说明中,对城市、乡村、少数民族、华侨、人民武装部队代表等内容作了初步阐述[1]; 20世纪80年代初,随着人大制度的恢复发展,现有代表构成划分法逐步成熟定型,如1981年《关于全国县级直接选举工作的总结报告》就采用这一方法,对代表中的工人、农民、干部、知识分子和军人、爱国人士、归侨等,以及妇女、不是共产党员的代表等做了详细统计[2]。此后,在实践中得以推广普及,逐步成为指导换届选举工作的重要参考。应该讲,这一划分法较为客观地反映了新中国成立初期、社会主义改造完成至改革开放初期的现实生活和阶级阶层关系,适应了当时的中国国情,在优化人大代表结构、发扬社会主义民主的特点和优势、保障人民当家作主等方面发挥了重要作用。但随着经济社会和民主政治的发展,这一划分法在现阶段存在不少缺点和不足。

1. 难以适应社会结构发展变化需要。人大代表来自人民,植根于人民,在反映和兼顾不同方面群众的利益、构建社会主义和谐社会中发挥着不可替代的作用。改革开放以来,随着我国工业化、城镇化快速推进,社会流动性增强,二元结构解体,社会的快速变迁使得传统的“身份制”出现了巨大的混乱和矛盾,并逐步趋向瓦解。而以传统身份制为基础的代表构成划分,30年来没有做过任何实质性调整,脱离了经济社会发展实际。如工人、农民群体目前逐渐分化出白领工人、蓝领工人、下岗工人、农民企业家、种养大户、失地农民、农民工等。阶层分化的同时,利益关系也出现了变化,像落后地区的农民工与发达地区的农民企业家实际上就是劳资双方,利益分歧不可避免。又如社会中出现了许多新兴群体,如私营企业家、个体工商户、中介机构从业人员等等,他们数量庞大,政治参与意识较强,当选为代表的也很多,而在现有划分法中却难以找到对应的类别。

2. 不能客观反映代表实际构成。如有学者采用传统的代表构成划分法和尝试以职业为标准的9个类别划分法,对九届全国人大代表构成进行重新统计,发现工人代表和矿业制造业从业人员代表比例分别为10.84%和2.68%,农民代表和农业从业人员代表比例分别为8.06%和2.58%,前后数差高达四五倍[3]。与此相应的是现实中人大代表结构比例隐性失调,如某省的十届人大代表中“干部占41.1%,高出文件规定11.4个百分点;企业家有96名,占15.2%;真正来自‘一线的工人只有4名,仅占0.6%,农民13名,仅占1.9%”[4]。实践中,领导干部、企业负责人、中共党员代表比例偏高,“一线”工农、妇女、非中共党员代表比例偏低,已成为普遍现象。这些问题的产生,虽不能全部归咎于代表构成划分不合理,但能说明现有代表构成划分没有有效达到考察和增强代表代表性的目的。

3. 从统计学原理看存在一定缺陷。代表构成划分从一定意义上讲就是统计学中的统计分组,这要求在理论上满足唯一性(每次分组只能以一个分组标志为依据)、周延性(分组后各组单位数总和应等于总体数)、互斥性(组与组之间应相互排斥)的要求 [5]。而现有代表构成划分法违背了这些要求,导致了分类标准多重、类别界限模糊、类别间相互交叉等问题。如同一划分法里出现多种分组标志,工人、农民、解放军是以职业为依据进行分类,而知识分子、华侨等与职业又无必然联系。又如类别界限不清晰,组与组之间并不互斥,知识分子是以学历还是以职业为标准,不是很清楚;知识分子既可能是华侨,也可能是其他方面的人士等等。这种模糊和混乱给实践统计造成障碍,一些地方甚至为完成代表结构比例任务,采取“拼凑”“掉包”等方法,根据主观需要将不同类别的代表划入同一类别,使得代表构成划分和结构比例统计失去实际意义。

二、完善代表构成划分的总体思路和要求

现有代表构成划分存在的问题和不足,引起了各方面的关注。近些年,全国人大在指导换届选举工作中,也逐步改进划分标准和类别。例如《十届全国人大五次会议关于十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》强调,全国人大代表中来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届,在农民工比较集中的省、直辖市应有农民工代表[6]。“来自一线的工人和农民”、“农民工代表”等提法,在正式文件中都是首次出现。十一届全国人大代表资格审查报告在统计少数民族、归侨、妇女等代表比例的同时,还统计出“来自一线的工人和农民代表人数高于上一届,其中有3名农民工代表”[7]。

有的学者和人大工作者也从不同的角度,对如何完善现有代表构成划分提出了一些方案。如有主张将代表构成划分为农业从业人员、矿业和制造业从业人员、商业和服务业从业人员、国家机关工作人员、企事业单位管理人员、专业技术人员和自由职业者、解放军和武警、个体经营者以及其他无法划分类别的人员等九个类别[8];有主张以行业“将人大代表类别划分为高新技术、现代物流、金融保险、文化、教育、法律、现代商业、中介组织、行业协会等九个方面,并且给非户籍人口部分代表名额”[9]等等。各种建议都有一定合理性和可取之处,但任何方案的提出,从总体看都要满足以下几个条件:

1. 要符合现行政治体制。宪法规定我国是以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。这些要求必须在代表构成中得到反映。考虑到真正意义上的工人、农民在改革开放中属于利益相对受损群体,数量大、利益诉求强烈、经济地位低下是他们的显著特征。人大代表作为国家权力机关组成人员和人民利益的代言人,在构成划分中必须对这些真正“一线”的工农予以充分重视和倾斜,以体现我国国家政权的性质。考虑到我国的政党制度,中共党员、各民主党派和无党派人士等也要在构成划分中得以体现。

2. 要体现经济社会发展要求。代表构成只有与社会的组织形态相适应,使各方面群体都有反映其利益诉求的代表,才能更好地统筹兼顾各方面群体的利益关系,更好地化解社会矛盾,维护社会稳定。这是代表构成划分的一个重要原则。随着经济社会的发展变化,传统的社会结构不断分化瓦解,新的阶层和群体不断产生,代表构成划分必须反映这种实践发展和变化。

3. 要与选举法等法律相协调。选举法对代表构成作了一些规定,如第五条规定了人民解放军代表,第六条规定了妇女代表、归侨代表,第十二、十三、十四、十六条规定了农村代表和镇代表、农村代表和市区代表、农村代表和城市代表,第十五条规定了各行政区域的全国人大代表,第四章规定了少数民族代表和汉族代表。由于解放军代表单独选举,而农村、镇、市区、城市代表及各行政区域代表的名额根据人口数及人口比例等依法确定,代表名额是相对固定的,因此不存在结构比例优化的问题,也就没有划分构成的需要。但是妇女代表、归侨代表、少数民族代表等名额能否得到有效保证,与选举实践关系密切,需要设定结构比例予以有效引导,因此要在划分法中得到体现。

4. 要具有可行性和可操作性。代表构成划分要符合统计分组的要求,类别界限标准明显,能有效对代表结构比例进行统计。特别是一种代表构成划分法只能以一种划分依据进行,而不能将几种划分标准混在一起,以免产生分类上的混乱。同时,划分的类别详细程度恰当,既能有效反映类别之间的差别,又不至于类别过于繁多,而使实践统计过于冗杂。

5. 要与现有划分法相衔接。为便于代表结构比例的纵向比较考察,要求新的代表构成划分法必须与现有划分法实现有效衔接过渡,在类别划分上具有一定的联系和延续性。如现有代表构成划分法中的工人、农民、知识分子、干部虽然外延较为宽泛,但是包含的人员组成还是可以作出大致判断的。像工人就包含了当前大部分的产业工人、商业服务业员工、办事人员等,知识分子则包含了目前大部分的专业技术人员阶层和部分的企业经理人员等。新的代表构成划分法中,要能反映这些人员构成状况。

6. 要有时空上的适应性。我国地域辽阔,各地情况差异较大。从全国范围看,很难提出一个各地都普遍适用的代表构成划分方法。因此在坚持总的划分原则和划分方法的同时,要从各地实际出发,作适当调整。

三、一种新的代表构成划分设想

本文认为以当前我国社会阶层分化作为主要依据,划分人大代表构成,同时辅以统计中共党员代表、民主党派和无党派人士代表、妇女代表、少数民族代表、归侨代表等比例,不失为一个代表构成划分的思路。这一划分法不仅大致符合以上提到的几个条件,而且还具有如下几个方面的突出特点。

1. 以阶层划分代表构成并用来指导换届选举不会改变我国人大制度的性质。人大是各方面代表组成的具有广泛代表性的国家权力机关,是党和国家联系群众的重要桥梁,也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。人大代表与西方议员有着本质的区别,其中很重要的一个方面就是人大代表具有广泛的代表性,各地区、各民族、各方面都有自己的代表,工作和生活在人民中间,同人民群众保持着密切联系。党的十六大报告指出,随着改革开放的深入和经济文化的发展,在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层,都是中国特色社会主义事业的建设者。从体现人大制度的本质属性、充分发扬人民民主、保障人民当家作主角度来看,各个阶层在国家权力机关中都应当有自己的人大代表。只要在代表选举工作中,坚持党的领导、充分发扬民主和依法办事的原则,就不会使代表构成状况发生“质”的变化。实际上,传统的工人、农民等代表构成划分法,也有以阶层为依据划分的痕迹,只不过这个阶层是“身份制”“过去式”的阶层,脱离了当前经济社会发展实际。并且通过阶层划分,能对工人、农民概念进行细化,界定真正“一线”工人、农民的内涵,反而有利于在选举实践中切实保障基层代表比例,真正体现我国人民民主专政的国家政权性质。

2. 以社会阶层划分代表构成有利于扩大公民有序政治参与。人大代表很重要的一个职责,就是通过客观归纳、总结和表达选区和选民的利益,并且经过代表大会上的酝酿、协商、调和、妥协,最后按少数服从多数表决,形成统一的国家意志,从而实现代表人民管理国家和社会事务的功能作用。有学者对中国选举情况进行了深入调查研究,指出“一方面参选率居高不下;另一方面,选民的厌选情绪日渐浓重”[10]。造成这一问题的原因是多方面的,很重要的一点就是选民对参选效果产生怀疑而导致政治冷漠。要调动群众政治参与的积极性,就必须使当选代表的构成能体现方方面面的代表性,能真正为民代言、为民谋利,而不仅仅是“荣誉代表”、“明星代表”。社会分层的一个重要依据就是利益分化,“阶级阶层在含义上是指利益分化已经完成,物质利益地位已经相对稳定的集团”[11]。以阶层为标准划分代表构成并用以指导换届选举,能使代表与各阶层选民之间建立更加密切的联系,使代表对现实生活中各阶层群众的实际问题能有更深入的了解。这不仅有利于各个阶层群众的利益和诉求能得到更好地反映、表达,增强代表履职的针对性,而且也有利于发挥好人大制度作为人民政治参与主渠道的功能作用。

3. 社会分层研究成果可以给代表构成划分提供理论支撑。上世纪90年代以来,随着社会阶层结构的发展变化,社会学、政治学等方面的学者对社会分层进行了深入的研究,产生了一批有影响力的研究成果。其中中科院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组在《当代中国社会阶层研究报告》一书中,将当代我国社会划分为十大阶层,包括国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业失业半失业者阶层。这一划分法不仅产生了广泛影响,也得到了学界的认可,而且划分类别适中,界限清晰。如对各个阶层的内涵和外延进行了严格界定,将国家与社会管理者阶层界定为在党政、事业和社会团体机关单位中行使实际的行政管理职权的领导干部,将产业工人阶层定义为在第二产业中从事体力和半体力劳动的生产工人、建筑业工人及相关人员,将农业劳动者阶层定义为承包集体所有的耕地,以农(林、牧、渔)业为唯一或主要的职业,并以农(林、牧、渔)业为唯一收入来源或主要收入来源的人员,等等[12]。这一划分方法可以考虑作为代表构成划分的总框架。当然,随着经济社会发展和阶层发展变化,具体划分的类别也要不断改进。

党的十七大报告提出要逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这对修改选举法有关代表名额的确定和分配办法提出了要求,也必将对代表尤其是县乡人大代表的结构产生较大影响。按不同人口比例选举人大代表,可以说是公民政治权利一种形式上的不平等,那么当前代表结构比例失衡,各阶层的呼声和要求在国家权力机关中得不到应有的反映,则可以理解为公民政治权利的一种实质上不平等。建议以这次选举法修改为契机,重视解决产业工人阶层、农业劳动者阶层及新兴阶层在代表构成划分和结构比例中的问题,提出完善代表构成划分的指导性意见。

注释:

[1]参见http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?Ne

wsID=67254.

[2]《全国人民代表大会常务委员会公报》1981年第3期。

[3][8]尹中卿、施祖军:《如何完善全国人大代表的构成》,载《学习时报》2003年4月21日。

[4]李理主编:《“十一五”时期浙江社会主义民主法制建设研究》,浙江人民出版社2005年版,第28页。

[5]谢忠秋、丁兴烁:《应用统计学》,立信会计出版社2005年版,第60~61页。

[6]《全国人大常委会公报》2007年第3期。

[7]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-05/27/cont

ent_1462393.htm.

[9]杨云彪:《从议案建议透视人大代表的结构比例》,载《人大研究》2006年第11期。

[10]蔡定剑主编:《中国选举状况的报告》,法律出版社2002年版,第161页。