张正义

摘要农村公共品的充分有效供给是新农村建设的重要内容。本文分析了当前我国农村公共品供给制度存在的问题,并从农村公共品的需求表达、成本分摊、生产提供、运营管理和组织机构等方面提出了农村公共品供给制度优化的一系列具体措施。

关键词农村 公共品 供给制度

中图分类号:F325 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-270-01

一、当前农村公共品供给制度问题分析

近年来国家对农村的投入大幅增加,极大的缓解了农村生产生活基本公共品供给不足的状况,但由于我国农村幅员辽阔,公共品的历史欠账过多,且原有的公共品供给制度没有根本改变,因此农村公共品供给的总量不足、结构不合理、效率低下的状况没有根本改变。

(一)农村公共品供给决策机制倒置

应该建立“自下而上”的公共品供给的决策机制,有农民自己决定公共品生产的内容、顺序和结构。而现行公共品的决策机制却是“自上而下”的,即有上级和基层政府来决定公共品的供给,而地方政府和农民对公共品供给的偏好往往不一致,地方政府的决策者基于自身利益和政绩的考虑,产生一系列的问题,这使得在资源非常有限情况下,农村公共品供给的效益低下甚至无效,造成浪费。

(二)农村公共品供给主体有事无财

公共品的非竞争性和非排他性特征决定政府是公共品的主要供给者。而我国由于财政分权的事权与财权不对称,财权层层上移,事权层层下移,造成农村公共品供给低效的重要因素。

(三)政府主导的供给模式,缺乏第三方参与和竞争激励

当前我国农村公共品供给主要是以政府为主体的单一供给模式,在县乡政府财力不足,组织和行为能力有限,农村公共品具有多层次、多样化、分散化特点的情况下,农村公共品供给的总体性短缺和结构性短缺便成为必然;同时,公共品供给缺乏第三方的参与,使得公共品的供给部门缺乏激励和竞争机制,政府在农村公共品上的垄断供给,导致公共品供给效率的低下,特别是对于电力、通讯等市场机制可以发挥作用的准公共品的供给中。

(四)农村公共品的成本分担机制不合理

税费改革,尤其是农业税取消后,我国进入工业反哺农业,城市支持农村的新阶段,在农村公共品成本分担上,政府成为公共品成本的主要负担者,这种农村公共品成本分担模式一方面改变了政府在公共品成本分担上的缺位,但另一方面,由于许多公共品成本有政府负担,农民因没有负担而缺乏参与公共品供给决策、管理的可能性和积极性,不利于公共品供给效率的提高。此外,由于缺乏有效的激励机制和规范渠道,难以促成社会各组织参与农村公共品成本分担。

(五)乡村机构组织农村公共品供给的低效性

农村公共品供给的组织工作主要有乡镇政府和村民自治组织进行。而乡镇的“吃饭财政”的状况没有改变,村民自治组织在实际中也困难重重,造成农村公共品供给的低效率。

二、农村公共品供给制度的优化措施

(一)通过多渠道,建立“自下而上”的公共品的需求表达机制

首先,村民自治制度的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的公共选择机制,具有使农民表达自己对公共品的偏好,并把个体分散的公共品需求集中形成集体共同需求的优势。因此应加强完善村民自治制度使其成为“自下而上”表达农村公共品需求的主要管道。其次,农民合作经济组织是同类农产品的生产经营者,同类农业生产经营服务的提供者和利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。由于合作组织的成员有大致相同的生产特征,使成员对许多公共品具有相同的偏好,合作组织自愿、民主的组织原则也使得其具有成为成员公共品需求表达渠道的天然优势。

(二)科学界定各级政府和村自治组织的职责,明确各自在农村公共品的供给上的责任,并法制化,使其“不越位,不缺位”

要实现城乡公共品供给的均等化,就必须使政府真正承担起农村公共品供给的责任,使政府财政成为农村公共品成本的主要负担者。一方面应完善中央和地方分税制改革,扩大地方政府的税权;进行地方分税制改革,增加县级财权。另一方面,完善转移支付制度,加大中央和省财政对县乡财政支持力度,加大并规范政府对村域公共品提供的财政支持。同时要调整各级财政的支出结构,确保各级财政涉农支出的一定比重,加大财政对“三农”的支持,为农村公共品的供给提供物质基础。

(三)实现农村公共品供给过程科学化和制度化

在存在多个公共品项目,以及单个公共品有多个提供方式情况下,应坚持基本公共品的优先供给,并借助“成本-收益分析法”、“最低费用选择法”等方法,对公共品项目和公共品提供方式进行详细的分析和论证,实现选择的最优化,确保有限的资源用到急需和高效的公共品项目上。

(四)实现农村公共品供给主体的多元化

在实现政府和村自治组织在农村公共品供给上的基础性作用的同时,充分发挥第三部门和私人部门在农村公共品供给的作用,如农村的协会、合作社、基金会,企业等。实现政府和第三部门、私人部门在农村公共品供给上的协作和有机结合,提高农村公共品供给的效率。为此,可通过税收优惠(主要是所得税)、配套财政资金支持、荣誉嘉奖等方式,鼓励第三部门及私人部门投资提供农村公共品建设,同时为其活动提供必要、有效的协调服务。

(五)以实现农村公共产品有效供给为中心,变革乡镇政府

基于县乡交通的便利,通讯的快捷使县级政府对基层的组织管理效能大大提高,乡镇政府的变革:一方面积极推进“撤并乡镇”改革,减少优化行政区划,减少乡镇机构和人员,切实降低乡镇本级的运行成本,提高管理效率;另一方面,变革乡镇机构,精简并优化组合乡镇机构,对专业的行政、经济管理部门进行撤销和合并,使乡镇机构的职责由政治管理为主转变为以社会公共服务为主,使乡镇政府由一级行政机构转换为以公共产品和服务的提供为目的,连接县和村自治组织的中间组织,从而降低公共品供给的组织成本,提高公共品供给的效率。

(六)在农村公共品供给中积极运用PPP管理模式

PPP是Public-Private Partnership的缩写,即公私部门的伙伴关系,是目前国际上越来越被广泛运用的基础设施和公用事业融资与管理的一类模式。PPP管理模式的实现方式多种多样,该模式运用到农村公共品供给可以弥补财政资金的投入不足,也有利于提高农村公共品的经营管理效率。

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