韦 滢

摘要本文认为当前农民工政治参与出现边缘化的状态,其原因是多方面的。其中,户籍制度、社会保障制度、“内生型”政府决策体制等一系列排斥性、歧视性制度安排是农民工政治参与的最大障碍。因此,要引导和促进农民工的政治参与,必须变革制度,消除农民工政治参与中的制度障碍。

关键词农民工 政治参与 边缘化 制度

中图分类号:D621 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-187-02

随着我国社会转型的进一步加快和全面建设小康社会的展开,大批农民开始离开农村来到城市做工,从而形成数量庞大的农民工群体。农民工作为社会一员,本应享受和其他公民同样的政治参与权利。但是现实中农民工政治参与却由于诸多因素的制约,不能顺利进行,出现了政治参与边缘化的现象。事实表明,如果庞大的农民工群体不能根据自己的意愿参与政治活动,表达和实现自己的合理利益,就会严重影响社会和政治稳定。为此,本文拟对农民工政治参与的制度障碍以及化解障碍的对策进行探讨。

一、有关概念界定

政治参与,又称参与政治,是指公民以及各种社会团体和组织按照一定的法律程序,参与和影响政府公共政策的制定与实施,参与管理国家事务和社会事务的各种政治行为。政治参与的核心是通过参与影响政治过程,特别是影响政府的决策过程。政治参与的实质是公民运用自己的政治权利和资格,影响政治体系对社会资源的分配,以获取自己的政治利益。

当前农民工政治参与呈现出边缘化的状态。表现为:农村是农民工的户口所在地,村民自治和村委会选举是农民参政的主要渠道,但是他们参与的主动性和积极性并不高;城市是农民工生活和工作的地方,与农民工的利益有着密切的关联,农民工希望能够参与城市的管理,表达自己的利益,但是他们又不能很好地参与城市的管理。换言之,农民工政治参与边缘化从空间上来说,就是农民工上不能参与城市的社会政治事务,下不去参加户口所在地农村政治选举事务,既处于城市政治参与的边缘,又处于农村政治参与的边缘。

二、农民工政治参与的制度障碍

制度乃是一个社会的游戏规则。更严谨地说,制度是人为制定的限制,用以约束人类的互动行为。正如邓小平所说,“ 制度是决定因素”,“ 制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”农民工政治参与的障碍很多,既有经济障碍、文化障碍,又有制度障碍。其中,以户籍制度为核心的一系列排斥性、歧视性制度安排,是阻碍农民工政治参与的关键所在。

(一)户籍制度的排斥是导致农民工政治参与边缘化的根本原因

当前我国城市管理体系仍是以户籍制度为基础的,受户籍制度所限,尽管农民工居住生活在城市,从事的是非农产业,但是身份仍然是农民,户口仍在农村。他们是亦城亦乡,亦工亦农,非城非乡,非工非农的边缘人。现有的户籍制度成为农民工平等地享受政治权利、参与政治的最大障碍。因为身份特殊,农民工在政治参与方面就产生了一个现实困境:一方面农民工离家远,几乎没人愿意为了参加农村的选举投票而疲于奔波,他们基本上都放弃了农村的政治参与权;另一方面,农民工务工城市又把他们排除在政治参与之外。1983年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中有这样的内容:“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住,不能回原选区参加选举的,经原居住地的选举委员会认可,可以书面委托有选举权的家属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的,在取得原选区选民资格的证明后,可以在现居住地的选区参加选举。”但是,农民工离家远,收入低,几乎没人愿意为了参加城市选举投票而花钱、花时间回农村办理选民资格证明。他们对农村的情况并不了解,即使委托他人投票选举也很盲目。于是,出现了农民工既没有参加农村选举,又没有参加城市选举的“真空”地带,“两不靠”使农民工成为被民主政治遗忘的一个群体。

(二)社会保障制度的不完善加大了农民工政治参与的顾虑

现行户籍制度与公民的就业、教育、医疗、养老等社会福利直接挂钩。农民工由于无法取得城镇居民身份,也不能与城镇居民享受同样的养老保险、医疗保险、住房补贴等待遇。没有本地户籍的农民工一直是作为外来人口或暂住人口看待的,而不管其在城市居住多久,从事什么职业。他们始终没有被纳入城镇居民统一的社会保障体系。这些不公平待遇极大的挫伤他们参与政治的积极性,加大他们政治参与的顾虑。他们事实上被排斥在城市政治生活之外,沦为城市社会的边缘群体,处于边缘状态。即便在一些经济比较发达地区,初步建立了农民工社会保障体系,但由于体制的不完善、农民工流动频繁与保险关系无法转移接续的矛盾的存在,也导致现行社会保障制度在农民工群体中难以真正运行,出现诸多问题。比如:维护农民工权益的主体缺位、保障力度不足、农民工的工伤、医疗、养老风险没有相应的化解机制和维权机制等问题。导致农民工对现行社会保险制度缺乏信任。据统计,数以亿计的中国流动农民工,参加养老保险的总体参保率仅为15%左右,医疗保险平均参保率为10%左右,而这些为数不多的参保者,因未能真正享受优惠待遇,也正纷纷退保,随之他们的政治参与权也就被架空。

(三)“内生型”政府决策体制羁绊农民工政治参与的积极性

农民工要参与政治、影响政府决策或其他公共管理活动,一个前提条件就是能够顺利、充分地表达自己的利益要求与意愿。然而,在中国目前这种“内生型”的政府决策体制下,农民工的利益表达与政治参与就难免受到一定阻碍。所谓“内生型”政府决策体制,就是说政府决策过程的利益表达与综合“主要不是由社会互动过程来进行的,而是由政府内部的权力精英来确认的。”也就是与多元决策体制不同,在中国的精英决策体制下,权力精英在政府决策过程中起着决定性作用,社会力量对决策的影响很小。因此,农民工的利益要求能不能在决策中得到反映,并不取决于农民工自身的愿望与政治参与,而主要取决于政府权力精英能否给予确认与重视。虽然,这几年农民工权益保障问题一直是社会关注的焦点,也是每年“两会”期间代表们讨论的重要议题之一。一些地方政府的权力精英出于发展本地经济的需要,出于“为政一任,造福一方”的职业良知与政治责任,也对农民工的权益保障与利益诉求问题给予了高度的重视。如浙江义乌市就进行了城镇外来人口直接选举人大代表的尝试。在2001年、2002年镇、市两级人大换届选举中,共选举产生外来人员市人大代表11名、镇人大代表7名,切实保障城镇外来人口在“第二故乡”做主人的权利。但是,在目前属地管理体制下,地方权力精英面临的政治压力主要来自于本地的利益结构,而很少有来自于农民工这一社会弱势群体的压力。因此,从总体上说,当前城市政府的权力精英往往注重维护城市本地人口的狭隘利益,在农民工政治参与机会与渠道等方面政策的规定和管理方面相对不足,农民工的政治权益保护与利益表达需求就很难得到真正的重视。目前,我国对农民工管理的总方针可以概括为:“分类引导,合理调控,热情服务,加强管理”。但从实际情况来看,城市政府对农民工的管理虽然有了若干改进,但基本理念还是陈旧的:重视用经济的、行政的处罚手段,必要的保护、服务的工作跟不上,忽视他们的权利要求。政府长期的职能缺位,使得农民工本来就少的政治参与渠道更为狭窄。另外,政府部门严重忽视农民工的利益保障。当农民工利益受到侵犯时,各级政府管理部门经常相互推诿,相反,工商、税务、治安管理人员对农民的查抄、罚款却是经常性的。可以说政府的政策导向在一定程度上更有利于保护市民的利益、雇主的利益而不是农民工的利益。这就加剧了农民工与主体社会的分离,也间接切断了农民工的政治参与。

三、变革制度化解障碍

要引导和促进农民工的政治参与,必须变革制度,消除农民工政治参与中的制度障碍。

(一)彻底改革户籍制度

虽说目前我国的户籍制度己经有所松动,但改革步伐迟缓,带有局限性,小城镇户口易办理,但吸引力小。大中城市户口难落实,办理门槛过高,致使农民工市民化受阻,对其政治参与造成负面影响。因此,只有彻底改革户籍制度,才能将农民工从土地的羁绊中解脱出来,让农民工享有与城里人平等的政治民主权利,真正拥有当家作主的政治地位。当务之急是要突破户籍制度的民主政治权利属地原则,彻底剥离户籍制度所附加的诸多经济政治功能,实行户籍制度的城乡一体化管理。这是消除对农民工身份歧视和使之有效进入国家政治生活的根本所在。应采用国际上通行的按居住地登记户口的原则,实行以居住地划分城市户口和农村户口,以职业划分农业人口与非农业人口。实行以固定住所和稳定收入为依据申报城市户口的政策,尽快以导向性的准入条件替代硬性的进城人口指标控制,彻底打破城乡分割的二元社会结构,逐步实现人口的自由迁徙并建立起城乡一体化的户籍管理制度。

(二)构建现代社会保障制度

只有建立覆盖农民工的现代社会保障体系,才能体现社会保障制度的公平性,才能使农民工无后顾之忧地投入到城市政治生活中去。在进行农民工社会保障制度的设计时,既要考虑到与现行城镇社会保障制度的衔接,也要考虑到这一群体的流动性相对较强的特点,保证己进入城镇社保系统的农民工养老、医疗个人帐户的全国可转移性,特别是与农村社会保障体系的有机衔接。同时将市场机制更多地引入社会保障体系,发挥商业保险不受区域限制,比较灵活方便的作用,推进农民工保险的开发。鉴于农民工的特殊性,建立农民工社会保障制度应着重考虑以下几方面:首先,要建立针对农民工的工伤保险制度;其次,要建立针对进城农民工的医疗和大病保障制度;第三,为进入城镇落户并将承包土地一次性出让的农民提供最低生活保障;第四,建立针对进城农民工的社会养老保险制度。另外,在农民工失业和生育保险制度方面也应该积极地采取有效措施,在有条件的时候,逐步实施。采取一定途径分批分步骤地吸纳农民工进入城镇社会保障体系。总之,只有通过加入城市社会保障体系,消除农民工政治参与的后顾之忧,他们才可能有时间、精力和热情参与政治,从而有效激发农民工政治参与的主动性和积极性。

(三)实施积极的管理政策

政府在扩大农民工政治参与中承担着重要角色,除了改革完善、制定相关政策外,还应转变政府职能,深化服务功能,转变观念,实行积极的农民工管理政策。城市政府要注意转变城市管理中的本位观念,消除对农民工的偏见和歧视。,要充分关注农民工的正当利益和需求,力求把握农民工的特殊需要,在对农民工管理过程中必须融管理于服务之中。要将农民工纳入城市政府的服务和管理范畴,牢固树立农民工是新产业工人的观念,为农民工提供必要的服务和保障,创造一个公平的竞争环境和良好的生活和工作环境,给予与本地居民相同的待遇并实行统一管理。同时,有关政策和法规应该让农民工享受与城市居民一样的待遇,特别是政治待遇。这既可以使农民工在主观上逐渐养成对城市的认同感和归宿感,又便于客观将农民工的管理加入城市管理系统,从而为其在城市中的政治参与提供良好的基础。

同时,针对农民工的特殊情况,进行制度创新,对农民工政治参与的内容、方式、途径要有明确规定,并用法律的形式将其固定下来,做到有章可循,依法参与,为农民工参与城市管理和维护自身权益提供制度保障。同时,还应修订相关法规,政策的制定要尊重和保护农民工的利益,让农民工在城市有广泛的政治参与,拥有公共事物信息的知情权和经济利益的表达权,政治决策的参与权,参与城市社区公民的选举和被选举权。通过完善和创新制度,逐步提高我国农民工政治参与的制度化水平,为社会的稳定和经济的发展提供一个良好的政治局面。

总之,引导和促进农民工政治参与是一项长期而复杂的工程,需要社会各方共同努力。

注释:

道格拉斯·诺斯.制度变迁与经济成就.台北:时报文化出版正业公司.1994.

邓小平文选.北京:人民出版社.1994.

胡伟.政府过程.杭州:浙江人民出版社.1999.

邵德兴.当前城市外来人口政治参与的若干难点分析.中共杭州市委党校学报.2004.