乔　锦

摘要：公共工程投资项目绩效审计是政府绩效审计的组成部分，但由于绩效审计是一种新兴的审计，起步较晚，目前处于研究探索阶段，实践经验少，理论研究也相对滞后。鉴于公共工程投资项目绩效审计的重要性，文章以政府公共工程投资项目作为研究对象，初步尝试构建了我国公共工程投资项目绩效审计评价的理论体系。

关键词：公共工程投资项目；绩效审计：评价体系

公共工程投资是资本运营和资本增值的一种重要方式，是国家重新配置社会资源、自然资源的基础性活动，构成财政支出的重要组成部分。公共工程投资管理也是财政管理的重要组成部分，是政府实施宏观调控的重要手段。特别是近几年，政府不断加大社会公共工程投资，但是由于投资管理不到位，导致投资领域暴露出一些不容忽视的问题，突出表现为：低水平重复建设，严重的损失浪费和资产流失，建设市场秩序不规范，投资效益差、效率低。这说明今后一段时间内公共工程投资项目的绩效审计将是今后审计的重心和发展方向。开展公共工程投资项目绩效审计，意味着我国投资审计层次的提升和审计内涵的拓展。其中公共工程投资绩效审计评价指标体系是公共工程投资绩效审计评价的核心内容，也是公共工程投资绩效审计理论框架中的不可缺少的一部分。为建立我国政府投资绩效评估体系提供保证，政府投资绩效审计是政府绩效评估监督中的一部分，评价指标体系的建立完善了监督体系，从而为整体的政府绩效评估奠定了基础。

一、我国公共工程投资项目绩效审计评价存在的问题

2003年，我国组织了全国范围内的政府投资建设项目绩效审计，深圳市审计局对对海上田园风光、污水处理厂项目的绩效审计，是我国真正意义上的公共工程绩效审计的首次试点。但是我国的公共工程投资项目绩效审计仍处于起步阶段，存在问题较多。其中绩效审计评价的突出问题表现在：制定绩效审计标准的来源如组织的基本命令或基本计划文件、有关法律和规章制度、方针性文件、公认的管理实务准则等内容不详细；审计标准不适用，衡量审计对象的经济性、效率性和效果性标准难以统一，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别；由于评价对象的不同，无法为绩效审计提供一个统一的方法和技术，绩效审计方法不明确，审计技术不够成熟，导致审计内涵没有得到实质性的提升；处于评价体系核心的评价指标也很不完整，评价指标体系的制定缺乏科学性；评价指标缺乏横向的可比性，没有一套权威的绩效审计评价指标可供参考，各地审计机关在开展绩效审计时，只能自行设计一套评价指标体系，由于评价指标的不同，从而对绩效的评价千差万别。通过以上分析可以看出，绩效审计评价体系不完善是影响绩效审计发展的一个重要因素，直接影响绩效审计实践活动的开展，因此，建立一个科学完善的绩效评价体系，是今后绩效审计理论研究的一个主要方向。

二、公共工程投资项目工程绩效审计评价体系的构建

政府绩效审计评价指标体系也应该按照系统理论的方法来建立，它要受制于外部环境，并且与审计评价的相关因素相互依存，相互影响。这些方法大致都经历4个步骤：目标确定、建立指标预选集、指标筛选、确定指标体系、评价指标的分类等。

(一)目标确定

公共工程投资项目绩效审计是以经济性、效率性和效果性3项内容为核心，评价公共工程投资项目的建设成本、建设效率及投资效益等相关问题，发现问题，分析原因并提出改进建议。从而完善公共资源管理，提高投资效益。理论上讲，最理想的绩效审计结果应是在既经济又高效率的情况下实现预期的效果。但是高效率也不一定能取得好效果，如我们高效率地建设一条高速公路，但是由于可行性研究不够，实际车流量小，结果造成无法在预期内回收投入资金。因此。要达到总体目标的高水平，就需要综合多方面因素全面分析和权衡，来确定一种目标模式。

(二)建立指标预选集

指标预选集是在广泛调研的基础上收集了众多影响公共工程投资项目经济性、效率性、效果性的因素指标。同时对指标的内涵与外延进行分析，将某些指标合并或分解，对指标进行逻辑结构分析，得到一个初步的指标体系。分为影响经济性指标、影响效率性指标及影响效果性指标，从多角度、全方位对公共工程投资项目的绩效进行评审。影响经济性指标：立项决策程序的规范性，建设成本的节约性等。影响效率性指标：资金筹集方式是否合规合法、资金是否及时到位、资金使用是否合理、预算控制是否得当、会计核算是否正确、相关资料与信息是否完整、工程进度是否正常、工程质量与成本的匹配程度、工程安全、内部控制健全性与有效性等。影响效果性指标：经济效益指标如投资效果系数等，社会效益指标如人均收入增长率等，环境效益指标如水土流失率等。

(三)指标筛选

绩效审计评价候选指标集非常庞大。有必要对其进行筛选。在选取指标时主要遵循以下原则：代表性，选取指标要有代表性，要抓住反映公共工程绩效主要方面的主要指标；相关性，要注意指标内容的相关性，不但有个体指标，还要有相关指标；系统性，评价指标需要有一定的系统性，能够充分和全面的反映项目绩效；定性与定量结合。

(四)确定指标体系

工程项目总是独一无二的。因此设置统一的指标体系进行评价是不现实的，但从项目管理角度上研究，不论工程项目具体行业和性质的差别，都可以按照管理经营活动分解为管理经营行为和管理经营效果两方面进行评价。我们要以公共工程投资项目管理中存在的共性问题为切入点，并结合现代工程项目管理活动中决定绩效好坏的“关键点”，按照对绩效的主要影响构建公共工程投资项目绩效审计评价指标体系的基本框架。例如，效率性影响指标中的资金筹集、资金使用和财务管理对应于管理经营行为中的资金投入部分的关键点，经济性影响指标中的投资决策、建设成本对应于管理经营行为中的项目建设部分的关键点，效果性影响指标中的经济效益、社会效益、环境效益与管理经营效果中的产出效果的组成基本一致。

(五)评价指标的分类

公共工程投资项目的效果性包括经济效益、社会效益和环境效益等方面。

1、经济效益。在确立公共工程的经济效益指标时，可以参照“国有资本金绩效评价指标体系”财务绩效评价指标和国民经济效益评价指标的设置。其中财务绩效评价指标，主要反映审计人员在国家现行财税制度和价格体系的条件下，从项目财务角度分析、计算项目的财务盈利能力和清偿能力，包括净现值、内部收益率、动态投资回收期、投资收益率、资本金利润率、全员劳动生产率等指标。国民经济效益评价指标主要反映审计人员按照资源配置原则，从国家整体角度考虑，计算建设项目对国民经济的净贡献，即需要国家付出的代价和对国家作的贡献，据以判断建设项目的效益性。基本指标是国民经济净现值和国民经济内部收益率国民经济经济净现值大于或等于零，该项目可行。

2、社会效益。社会效益是衡量公共工程的重要指标。但是，社会效益可测性不强，大部分难以用货币计量，如改善居民生活条件、提高文化水平、推动技术进步等情况，至今国家也没有明确的量化定义体系用于分析、观察和预测，而且社会效益并非是一种纯粹的获利行为，很难设计出一个近似市场衡量标准或具有价格指标的量化体系，真正以货币单位进行效益评价的难度很大。现阶段的主要评价指标包括就业效益、收入分配效益、居民经济生活、人口影响等。

3、环境效益。环境和可持续发展日益被社会关注，因为这关系着经济和社会的未来发展，因此，考察公共工程投资项目绩效绝不能孤立起环境因素。对生态环境影响可通过污染破坏所造成的费用损失和生态治理成本效益两个基本方面来评价。常用的指标有自然环境的污染破坏，如水质空气噪声等污染，基层指标主要有“水面污染综合指数”、“区域环境噪声平均值”、“人均废物排放量”、“人均绿地变化率”、“人均森林植物覆盖变化率”等。