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《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》的推出，意味着上市公司国有股划转社保正式启动。

6月19日，财政部、国资委、证监会和社保基金会联合发布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》（下称“《办法》”）。根据该《办法》，股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有。标志着经多年讨论、各方呼吁的上市公司国有股划转社保正式启动。

一度叫停的国有股“减持”

全国社会保障基金（下称“全国社保基金”）作为战略性储备基金和老百姓的保命钱——用于弥补今后人口老年化高峰时期的养老金缺口，是中国各地社会保障的最后一道防线——一直存在着缺口大、欠账多的问题。因此，从2000年8月创设的全国社保基金伊始，关于划转国有股充实社保账户的建议就不绝于耳。

清华大学金融学系主任李稻葵曾建议“社保基金买‘大小非”。尽管5623亿元（2008年年底“社保金”账面资产总额）买不了“大小非”（事后其申明原意是“用社保基金解决‘大小非问题”而非“买入”），但表达的应该算是“共识”。社保基金成立之初，“国有股减持”就曾是其最重要资金归集渠道。

早在2000年全国社保基金成立之初，经济学家吴敬琏就建言，用国有资产存量解决政府对老职工养老保险隐性债务问题，乃是目前唯一现实选择。他主张将部分国有净资产或国有股股东权益划拨给全国社保基金理事会，并记入老职工个人账户。

2001年6月12日，国务院正式发布《减持国有股筹资社会保障资金管理暂行办法》（下称“《暂行办法》”），其中，核心的是第五条，即新发、增发股票时，应按融资额的10%出售国有股；最受争议的是第六条，即“减持国有股原则上采取市场定价方式”，把高价减持和首发、增发“捆绑”起来。

就在2001年6月14日，上证综指创出历史2245点新高后，股市即全面转入大熊市。迫于国有股减持的压力，仅仅4个月后，10月22日，证监会不得不紧急叫停“国有股减持”的相关规定；2002年6月23日，国务院正式决定，除国有企业海外发行上市继续执行“暂行办法”外，对国内上市公司停止执行“暂行办法”中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。

2003年，十六届三中全会以文件形式明确“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，同年全国社保基金人员扩编，设立股权部，负责划拨股权的管理工作。2004年，由财政部、国资委和全国社保基金理事会等部门牵头成立“股权划拨研究领导小组”。 中共“十七大”也提出要多渠道筹集社保基金，弥补基金的缺口，但由于利益的复杂博弈和考虑到对资本市场的影响，该项工作迟迟没有真正启动。

800亿元国有股“大转持”

在当前应对金融危机的特殊语境下，启动国有股划转社保基金的计划，无疑是一项具有实质意义的重大民生之举。

首先，目前全国社保基金的资金规模不足以应付老龄化浪潮的到来；其次，股权分置改革完成后，今年是“大小非”解禁高峰之年，如能将部分国有股权转由社保基金持有，社保基金长期投资理念将部分化解“大非”减持对市场的压力。而2006年年初，湖南有色金属成为第一家社保基金境外由“减持”改“转持”国有股的公司，也为社保基金直接管理国有股权积累了经验。

四部委在公布《办法》的同时，还公示了需要履行转持义务的131家上市公司826家国有股东的名单，指出，“自公告之日起，应转持股份予以冻结。国有股东对转持公告如有异议，应在公告发布后30个工作日内向国有资产监督管理机构反馈意见，由国有资产监督管理机构予以重新核定。如果在30个工作日内，已被冻结股份的上市公司国有股东，还没有向监管机构提出异议的，将由中国证券登记结算有限责任公司（下称“中国结算公司”）实施转持。”

按照中国人民大学金融信息中心主任杨健估计，这131家上市公司826家国有股东如果正常履行转持义务充实社保基金，“市值大概有800亿元”。 业内人士认为，这800亿元资金无论对解决长期以来社保资金的匮乏，还是对股市投资理念由投机向长期投资、价值投资、责任投资的转变，作用都是积极的。

转持《细则》有望很快出台

“这次划转使得‘国有资产变成了‘公有资产，在产权归属上有了新的突破。”在国外，国有和公有是两个不同的概念，而在中国，这两个概念常常合二为一。 “‘公有指的是全国人民共同拥有，‘国有是指财产掌握在政府的手中。这次国有股划转社保基金就是从‘国有划归到了‘公有，受益人是目前全国享受社会保障的这2亿多人，以后范围还会扩大到13亿人民。”

但也有很多人认为，划转是“钱从地方政府的口袋里挪到了中央政府的口袋里”——在符合划转条件的上市公司国有股东中，既有中央企业、中央企业的子公司，又有地市级国有企业及其子公司，甚至还有地方政府部门。由此，地方和中央的利益如何分配，地方的国有股到底是属于地方财政还是中央财政的问题成为热议。

此外，国有股转持社保基金后导致控股权旁落外资的问题也被普遍关注。最典型的案例是南京银行和宁波银行。

目前，共有11家上市金融企业需转交国有股，由于中国对大银行在控股权方面的限制，工商银行、中国银行等几个国有大银行不存在控股权旁落外资的问题，但南京银行、宁波银行等外资股东持股比例较高的国有参股银行，则面临国有股转持后外资控股的局面。

相关资料显示，南京银行第一大股东——南京市紫金投资控股有限责任公司（下称“南京紫金”）持有24514万股股份，占南京银行总股本的13.35%；第二大股东——法国巴黎银行持股23170.51万股，持股比例为12.61%，与南京紫金仅相差0.74个百分点。根据《境内国有股转持公司国有股东的转持数据表》，南京紫金所持南京银行的股份由其母公司南京市国有资产投资管理控股（集团）有限责任公司无偿划拨后，南京紫金持股将减少至21234万股，持股比例跌至11.56%，法国巴黎银行将一跃而成为南京银行的第一大股东。

宁波银行第一大股东——宁波市财政局持股数量为2.7亿股，持股比例为10.8%；第二大股东——华侨银行（母行是新加坡华侨银行）的持股比例为10%，仅仅低0.8个百分点。在划拨10%（2489万股）的宁波银行国有股份后，华侨银行将一跃成为宁波银行第一大股东。“股权分散，会造成原转持前董事会的股东结构发生变化，进而会影响上市公司治理结构和其他股东的权益。”中国人民大学金融信息中心主任杨健不无担忧地表示。

不仅是针对中央与地方的财产界定以及国有股控制权旁落问题，“还有陆陆续续发现的其他问题，目前我们正在搜集有关问题”。中国财政部企业司司长贾近日则表示，财政部等部委最近会出台国有股转持《细则》，“将涉及国有股转持具体操作层面的一些问题。目前正在核实阶段，需要一个月的时间。” 这意味着，困扰中国资本市场将近十年的国有股流通这个“老大难”问题，有望在8月份开始划转。

释放四大政策信号

此次“实施办法”的推出，至少释放四层政策信号：

一、偿还社保“历史欠债”，化解中央财政压力。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，要求各地区和有关部门开始制定社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方案。1997年，国务院又发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，首次将全国城镇企业职工统一、强制纳入社会养老保险范畴。

经过十多年的努力，全国城镇企业职工的社会保障制度改革取得了长足的发展，但个人账户空账运行，缺口至少超过1万亿元，如果再加上社会统筹账户缺口，则中国城市人口的公共养老金缺口至少在2万亿元以上。如何完成制度断层的对接与跨越，正是社保基金创立的一大功能。因此，国有股按比例无偿划转给社保基金，实际是在偿还国有企业对社会养老保险基金的“历史欠账”。

二、应对人口老年化，提速社保改革进程。根据人口老年化的国际标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

20世纪90年代以来，中国的老龄化进程加快：1990年，中国65岁及以上老年人口为6299万人，占总人口的比例为5.57%；而截至2007年年底，65岁及以上老年人口已增至12354万人，占总人口的比例升至9.35%。可以说，中国目前已经进入老年化社会，且保持着很高的递增速度。据预计，2015年前后中国人口结构将发生根本性逆转，对经济增长的贡献将由“人口红利”逐渐转变为“人口负债”。而且，中国是在尚未实现“富裕”的情况下提前进入老年化社会，这意味着，庞大人口的养老在社保基金方面的压力与矛盾将全面爆发，做实中国社保基金已迫在眉睫。

三、破解国企上市公司“一股独大”的股权困境。一直以来，国有控股上市公司，尤其是特大型国有控股公司，如中石油、中石化、工商银行、中国银行等，国有股所占总股本比例高达60%甚至80%以上——“一股独大”。而“一股独大”的国有控股企业直接导致法人治理结构低效或失效，虽然改制上市了，依然“换汤不换药”——股东大会与董事会形同虚设，无法真正体现股权分散、“内部制衡”的先进法人治理结构。社保基金会转持国有股后，享有转持股份的收益权和处置权，但不干预上市公司日常经营管理，将在一定程度上“稀释”股权，对“一股独大”的国企上市公司具有一定的“分散”或“制衡”作用。

四、延长部分“大小非”锁定期，分散市场“减持”压力。转由社保基金持有的国有股，社保基金会承继原国有股东的禁售期义务。对股权分置改革新老划断至本办法颁布前首次公开发行股票并上市的股份有限公司转持的股份，社保基金会在承继原国有股东的法定和自愿承诺禁售期基础上，再将禁售期延长三年。

这一规定，将有利于延长“大小非”的锁定期，从而延后或分散市场减持压力，这对个股的股价稳定有益。同时，通过国有股转持全国社保基金，并强制延长这部分转持“大小非”的锁定期，可以迫使社保基金进行硬性“长期投资”，缓解社保基金的“短炒”投机冲动，有利于中国股市的长期稳定与健康发展。