高继明

强化自身监督制约,提高严格、公正、文明执法的能力,是提高检察机关法律监督能力的重要组成部分,也是检察机关正确行使权力、防止权力滥用的重要保证。虽然近年来检察机关在加强和完善执法办案自身监督制约方面做了大量工作,也取得了一定成效,但仍然存在一些问题,面临一些挑战。因此,如何构建完善我国检察机关执法办案的自身监督制约机制,如何加强检察机关自身建设、建立自身监督制约体系,是检察改革的重中之重和亟待解决的重要问题。

一、目前检察机关执法办案自身监督制约方面存在的问题

检察机关加强自身监督制约机制建设是一项长期任务,虽然各级检察机关采取了一系列措施,取得了一定成绩,但由于思想认识、体制机制等方面的原因,在实际工作中,检察机关执法办案自身监督制约方面仍存在一些问题。

(一)对加强检察机关执法办案自身监督制约的重要性认识不到位。在部分领导和干警中还存在三种错误认识:一是“国家监督体系很完备,自我监督是自找麻烦”。认为上级监督、人大监督体系已经很健全、很完善,因而,自我监督、自我加压意识不强。二是“家丑不可外扬,自身问题尽可能内部解决”。由于害怕影响部门利益,影响单位形象,不愿曝光自己的问题,揭露自身问题的勇气不足。三是“检察院管的事少,自我监督必要性不大”。认为检察机关管辖范围小,执法程序严格,发生问题的可能性小,自我监督没有太大必要。

(二)监督制度缺乏总体规划,监督方式缺乏可操作性。虽然近年来检察机关因应形势的变化,颁行了一系列加强执法办案活动内部监督制约的规范性文件,但这些规章制度有的针对某项检察业务,有的针对某项检察工作,而没有关于监督制约的总章程,这就使得检察机关自身的监督制约机制显得不够完整、统一和规范,在实际工作中难以操作,导致监督制约乏力。而且从广度和深度上衡量,这些制度设置离现代司法意义上的内部监督制约体系还有相当距离,主要表现在:有的制度对监督制约的内容规定的过于原则、抽象,在实际运用中则“仁者见仁、智者见智”,各取所需,使监督制约流于形式;有的制度对监督权的设置空泛,没有赋予监督部门必要的调查权和指令权,与其应担当的使命不相称,使内部监督制约软弱无力;尤其在监督落实方面,务虚多,落实少,只对监督的内容、范围和形式做了原则性规定,而对行使监督权的程序和违法行为的法律责任缺乏明确规定,没有如何抓落实的具体措施;在监督效果方面,监督程序和方法可操作性差,局限于写报告、听汇报,很难看到实际效果,使得监督流于形式,浮于表面。

(三)内部职能部门之间的监督制约力度不够大。目前,检察机关内部职能部门虽然职能明确,分工明晰,体现了刑事诉讼法“权力制衡”的原则,但并不完全合理,主要表现为中间环节过细,管理难度较高,不便于进行监督制约,内部监督更像是“和风细雨”的协调,相互间的制约关系被弱化,导致监督制约刚性不足,从而使内部监督效果不尽如人意,处理问题不够及时和有力。特别是自侦、侦监、公诉等部门之间的制约力度不够大,如公诉部门对自侦部门移送审查起诉的案件,经审查认为事实不清,证据不足,不符合起诉案件标准,建议撤销案件时,自侦部门又坚持不撤,来回扯皮,最终或碍于情面或为了不影响团结或顾及全院的整体形象与利益,勉强起诉,致使案件质量受到影响。

(四)专门机构与职能部门之间的监督制约协同不力、效果不佳。现有的法律和司法解释对检察机关内部监督制约的规定比较笼统,也比较原则。而各业务部门自行制定的管理制度又往往缺乏从全局出发的规划、论证,在实行时存在衔接与配合上的脱钩,尤其是在部门之间的协调沟通方面缺乏有机统一的方法与评价标准。虽然有纪检监察部门,甚至是专业的监督机构,如业务管理中心的监督和管理,但由于案多人少,实时监督有时不到位,不少案件要等到法院判决后才能进行复核检查,致使一些达不到法律和纪律处罚标准的执法过错行为脱离了监督视野。

(五)上级检察机关的监督随意性较大。现行检察机关领导体制是上级检察机关领导下级检察机关,一定程度上发挥了对下的监督功能,具体表现为案件请示报告、撤销、变更以及指令纠正、备案报批等一系列制度。但由于法律和相关制度的缺失、程序规范的欠缺,某种程度上影响了上级检察机关的领导效果,使检察机关系统内上下级之间的领导关系比较松散。从实践中看,上级检察机关对下级检察机关的监督,往往是以口头指示的方式做出,甚至通过打电话、找人带话等方式向承办人发出指示,要求如何处理某个案件或某个人。这种监督方式虽然具有灵活性,简便易行,但具有太大的随意性,不利于对检察权的有效监督和制约,甚至会干扰检察权的正确行使。[1]

二、对完善检察机关执法办案自身监督制约机制的构想

检察机关内部监督制约机制的构建与完善应针对检察工作中存在的可能影响执法公正的突出问题,从有利于履行法律监督职能,有利于检察机关的发展和全面建设的大局出发,遵循保障执法、促进公正,讲求效率、减少程序,符合实际、重在实效,长效规范、绝对权威的原则进行。

(一)健全完善业务流程管理与案件质量保障机制。一是进一步完善办案规范,细化办案流程,明确质量要求、责任人、检查把关措施,对受理控告举报、初查、立案侦查、审查逮捕、审查起诉、抗诉、办理申诉案件、民事行政案件等各个办案环节,都制定统一、明确的操作规范,建立前后相连、环环相扣的办案流程,做到对办案工作项项有规定、事事有标准、环环有监督,使每个执法环节和执法行为都处于严密的制度规范之下。二是深化检察官办案责任制。明确办案中检察官职权分配与责任承担的范围,理顺检察官与检察长、检察委员会以及部门负责人之间的关系,改善业务领导机制和管理机制,保障检察官独立行使职权。三是实行检察长分管业务分离制度。明确主管业务的检察长或副检察长不能同时分管举报、自侦、侦监、公诉等具有互相制约功能的检察业务,以保证内部监督制约的有效性。四是通过建立不起诉案件公开审查制,由公诉部门对捕后拟做不诉的案件主持召开有侦查、侦监部门参加的公开审查会,说明不诉的理由和根据并回答侦查人员、批捕人员的提问,以及设立专职督查人员,随时检查各办案组的案件质量情况,从而加强对执法办案活动的内部监督制约。

(二)建立健全案件质量督查与评估机制。一是建立案件质量督导机制。即对所办各类案件从实体和程序两个方面,进行执法质量监督、检查和指导,重点是对不捕、不诉、不立案、无罪等案件从实体和程序方面进行督导,在督导的程序和方式上,采取案后督导与案中督导相结合,定期检查与不定期抽查相结合,跟庭考查与走访相关司法部门相结合的方式进行。二是积极探索建立检察人员执法档案制度。通过如实记录干警的办案数量、质量、效果等情况,建立检察人员执法档案,切实加大对办案工作的监督和考核力度,有效约束检察干警的执法行为,实现内部执法监督工作的制度化、经常化。在此基础上科学评价执法办案人员的办案质量、效率以及执行法律法规、办案纪律的情况,并将之作为干警个人业务考评和所在部门目标考核的重要指标。三是积极开展办案回访,随机走访涉案单位、当事人以及公安、法院等司法部门,调查、了解干警在办案过程中的廉洁守纪、工作态度、办事作风、办事效率等情况,以此来督促干警公正、文明办案。四是建立办案质量评估机制,对内部各业务部门办案工作进行质和量的科学、全面评定,从而促进规范管理,提高案件质量。五是构建立体纵向的综合目标量化考核机制。建立健全部门动态量化考核办法,将部门考核与干警个人考核结合起来,将定量考核与定性考核结合起来,通过目标管理与量化考核的调控作用和激励作用,营造公平竞争、干事创业的良好氛围。

(三)建立完善监督管理和预警防范机制。一是建立健全内部监督机制,实行“五个分离”,即侦查工作与决定逮捕相分离,防止错捕漏捕与滥用强制措施;侦查工作与扣押款物的管理相分离,防止擅自处理;侦查工作与审查起诉工作相分离,防止错诉漏诉;侦查、起诉工作与申诉、刑事赔偿工作相分离,防止有错不纠;业务工作与纪检监察相分离,防止不文明办案、不依法办案以及执法违法行为的发生。二是实行案中教育制度。针对办案中可能发生的问题,由主管检察长或办案部门负责人对检察人员进行办案纪律、公正执法、职业道德、事故预防等警示教育,增强干警的免疫力。三是对有关业务部门办理的案件进行跟踪监督。四是通过对“网上办案”和“网上监督”信息系统严格、规范的程序设计,实现对办案过程的实时、动态监督,以增加执法办案活动的透明度,提升运用信息化手段监督办案质量的水平。

(四)健全完善内部职能部门之间的监督制约机制。检察权的正确运行不仅有赖于各职能部门依法履行职责,而且也有赖于各职能部门之间的监督制约,只有这样,才能既保证检察权的统一行使,又能避免检察权的过度扩张。一是加强纪检监察部门对检察系统内部党风廉政建设的监督,认真落实“一岗双责”,加强班子成员、中层干部与检察人员之间的纵向监督。二是加强控申部门对各业务部门的监督。严格实行控申和刑事赔偿工作与案件原承办人分离的原则,防止因利害关系而在申诉、赔偿工作中出现有错不纠的现象。通过受理群众来信来访,及时办理刑事申诉和刑事赔偿案件,纠正执法中的错误,从而在最后一个监督环节做好对各业务部门的执法监督,确保司法公正。三是加强对自侦部门的监督。对自侦案件的监督制约是检察机关强化内部监督制约的重中之重。要加强对案件线索管理、初查、不起诉、撤案等容易出问题环节的监督,狠抓自侦案件的质量监控,积极推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度并制定规范性文件,定期对自侦不起诉案件和撤销案件进行集中复查,发现问题及时予以纠正。通过对自侦案件的决定逮捕和审查起诉,及时纠正自侦工作中错捕、错诉、漏捕、漏诉以及侦查羁押中的不当行为。四是加强对侦监、公诉部门的监督制约。自侦部门对于侦监、公诉部门提出的不捕决定、不起诉决定、变更强制措施决定及撤销案件建议有异议的,可以要求复议,侦监、公诉部门在收到复议意见书后应及时答复,自侦部门认为仍有错误的,应报检委会研究决定。自侦部门移送审查起诉的案件判决后,公诉部门应及时将判决书送达自侦部门,自侦部门认为判决存在严重问题的,可以向公诉部门提出要求抗诉的建议,公诉部门应提交检委会讨论决定。五是发挥监所检察部门的监督制约作用。监所检察部门应重点对自侦、侦监、公诉部门行使职权的办案期限进行监督,并负责纠正超期羁押、单人提审、出所讯问等违反办案纪律的问题。

(五)不断完善上级院对下级院执法办案活动的监督制约。依照宪法和法律,上下级检察机关之间是领导关系,这种领导关系的一个重要体现,就是上级院对下级院开展业务工作的指挥,指导和监督制约。要不断强化上下级之间的这种领导关系,进一步健全上级院对下级院办理案件的监督制约机制。一是上级指令权要法定化、程序化、公开化。二是加强上级院对下级院的领导。实行定期报告工作制度,下级院应定期将一个时期的检察工作开展情况、存在问题和解决问题的措施、下一步的工作计划等书面向上级院报告,上级院的工作部署和决定下级院必须执行,并接受上级院的监督。上级院还可通过对下级院请示事项和案件进行审查批准,直接指令纠正错误案件和撤销错误决定等方式,加强对下级院工作的指导和监督。三是用管理和考核强化业务指导。四是要规范上级检察官的指令权。应规定上级检察官指令权的实质内容,行使指令权的范围、方式,做到令出有据,程序合法;废止下级检察官就具体案件口头请示汇报、上级检察官口头指令的习惯做法,避免执法的随意性。

(六)健全规范执法责任制和执法过错责任追究制。一是进一步健全执法责任制。通过逐步建立健全主诉(办)检察官、部门负责人、检察长和检委会的执法责任,把责任明确到每个人、每个岗位、每个环节,明确执法的责任范围,健全执法过错的确认机制,依履职失责情形追究相应责任。二是严格执法过错责任追究制。健全完善执法过错的追究程序,凡发现干警在执法办案中故意或过失违反法律与有关规定,造成案件实体或程序错误的,都应严格按照《执法过错责任追究条例》、《检察官纪律处分暂行规定》等制度,严肃追究相关人员的责任,不断完善与落实检察机关有权必有

责、用权受监督、失职要追究的内部监督机制。

注释:

[1]许彩云,付立华:《我国检察权的内部制约机制研究》[J],《河北法学》,2007年第6期。