吕文博

摘要分税制财政体制的改革是当前财政学界的热点和重点问题。税权划分作为分税制的核心,已逐渐显示出其特殊的重要性。从我国目前分税制的实践情况来看,最为突出的一个问题就是不断完善的分税制财政体制向现有的税权划分结构提出了挑战。我国目前税权在中央与地方之间、在不同职能机关之间的划分不规范、不合理,不但影响了税收职能的发挥,而且成为了分税制财政体制进一步改革的“瓶颈”。因此,改革我国目前的税权划分模式是迫切需要和必然选择。本文正是在这一宏观背景的基础上展开分析的。

关键词税权税收立法权税收执法权税收司法权

中图分类号:D922文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-327-02

一、税权的概念

从法律的视角来分析,目前尚没有一个部门法或法律文件对税权进行过明确的界定,在我国目前较重要的法学著作中也都未对此做出专有的解释和论述,但许多税法学者对其进行了探索,为进一步的对税权的划分研究奠定了基础。

笔者认为从不同层面对税权的界定也有所不同。第一,对税权的主体的认识不同。如果把国家作为主体,税权是国家为实现其职能,取得财政收入,在税收立法、税款征收、税务管理等方面的权力或权利,是取得财产所有权之权;如果主体是纳税人,税权就是纳税人的一中权利,既是权利也是义务,纳税是纳税人完成纳税义务,通过国家权力工具实现自身权利。第二,对税权内容的认识不同。从立法层次看,税权是国家根据法定程序制定、修改、补充、解释、废除税收法律规范性文件的权力;从行政执法层次看,税权是政府职能机构依照税收法律法规,对纳税人和纳税对象进行税款征收,日常管理和监督检查等一系列工作所行使的权力;从司法层面看,税权是国家司法机关依照宪法和有关法律法规对税收刑事、行政诉讼进行审理的权力。第三,因为所处阶段不同也会引起对税权有不同理解,例如征收权、管理权、使用权等。

税权应当是国家为实现其职能,在遵守法律法规的前提下,制定、修改、补充、解释、废除税收法律规范性文件,以及通过政府职能机构的一系列的财政手段,实现税收的合理收入、使用,并通过司法手段确保税收的公平合法。

二、我国税权横向划分上存在的问题

(一)税收立法层面

我国宪法作为国家的根本大法,强调原则性与纲领性,虽然它没有明确将税权排除在外,但也没有明确规定各立法主体在税权具体权能方面的具体创设权,所以宪法中无法为税权的划分提供具体的法律依据,不具有直接的适用性。

2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第21次会议修订通过了的《中华人民共和国税收征收管理法》第3条的规定,对此,学者们同样有不同的认识。有学者认为,“按照这一规定。只有全国人大及其常委会和经授权的国务院才有税收立法权,其他机关均不能就税收事项立法。”还有学者则认为,税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税等关涉纳税义务和税收负担的税收立法事项,由全国人大及其常委会和经授权的国务院进行立法;国务院职能部门、地方政府等可以就其他事项行使税收立法权,如一般纳税人认定、发票管理、申报期限和申报内容等,也可以在法律规定的幅度范围内就某些税收要素进行调整。”

我国可建立“大权集中、小权分散”的税权划分模式,适当扩大并规范地方税收立法权,在下放中既要体现全局利益的统一性,又要在兼顾局部利益的灵活性;既要确保中央宏观调控能力,又要调动地方的积极性,最终通过中央与地方之间税权集分平衡来实现权责利的均衡。

1.中央税和共享税的立法权全部集中在中央,包括税种开征、停征权,税目、税率调整权,税收减免权等,以加强中央统一领导,维护中央权威,保证全国统一市场正常运行,增强中央宏观调控能力。

2.与稳定国民经济、调节收入分配或自然资源有关,且税基流动性较大,对宏观经济影响较大的地方主体税种,如个人所得税、营业税、资源税等,为防止地方自主立法造成的税基异常流动、税收宏观调控功能减弱、自然资源分布不均衡加剧等问题,这些税种的税法制定权、税法解释权、税收开征停征权等宜集中于中央,地方只在中央规定的范围内拥有一定的税目、税率、起征点等的微调空间。

3.税源较为普遍、税基在地区间不易转移、对宏观经济影响较小的税种,如房产税、城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、城市维护建设税等,中央只负责制定这些税种的基本税法以及开征停征权,其具体实施办法、税目、税率调整、税收减免等权限可以赋予地方。

4.税源零散、地区分布差异大、受益性特定、纳税环节不易掌握,且对宏观经济不发生直接影响的税种,如契税、屠宰税、筵席税等,其全部立法全下放给地方,中央只负责制定这些税种的基本税法。

5.省、市级政府还可以结合当地经济资源优势,针对地方性税源开征新的税种,如物业税、特产税等,对这些税种地方拥有完全的税收立法权。但地方开征新税不能挤占中央税源,不得影响宏观调控和损害国家整体利益,不得任意加重企业和个人的负担。

(二)税收执法权层面

在我国税收执法权的行使,也就是通常所说的事权和财权方面存在一组矛盾。根据《2008年中国统计年鉴》第七章财政统计中关于中央和地方财政收入和支出比重数据显示,财政收入从1994年分税制改革开始起,到2007年中央收入占54。1%而地方是45。9%;但是在财政支出方面,同样是2007年,中央支出占23%而地方却是77%。前面我们提到对于税收立法权应当适当分权,而在税收的征收、管理、使用方面,在分税制改革以来中央逐渐掌握了税收大权,而地方建设却需要大量的财政收入支持却没有财政保障,这和我们所提出的税收分权形成了悖论。

我国中央与地方税权划分现状中税权与事权并不相适应,地方政府在市场经济建设中,承担了越来越多的职能,随着事权的逐步扩大,要求相应增加地方可用财力,这就迫切要求建立一套科学、规范的财政转移支付制度来矫正。

尽管中央通过分税制改革以及所得税体制改革集中了大量财力,规范性(公式化)转移支付的力度却非常有限。省级以下各级政府间的财政转移支付则更不规范,专项补助透明度也不高,造成地方政府眼睛“向上”而不是“向下”。特别是加大对困难地区的转移支付,通过规范而科学的办法来提高地方的支付水平和收入能力,依据“标准收入”和“标准支出”的差额确定合理的转移支付,使困难地区有履行公共服务的基本财力,为向公共财政过渡创造条件。增加一般性转移支付,适当减少和归并专项转移支付,并使之决策过程公开、透明,降低或取消要求地方财政特别是基层财政提供配套资金的先决条件。

三、税收司法权层面

(一)我国现行税收司法权存在的问题

1.公安机关行使税收司法权具有一定的局限性

当前,公安机关办理的涉税刑事案件主要是税务机关移送的案件,若公安机关认为证据不足,则退回税务机关。检察机关审查起诉和人民法院审理的涉税刑事案件则是由公安机关移送的。涉税案件的专业性和技术性很强,从这些方面看来,目前由公安司法机关独立执行司法权,从专业角度无法保障涉税案件的审理质量。办案人员法律知识,操作技能,财税知识和查账技能,审计经验都有待加强。

2.税务机关缺乏相应的税收司法权

按法律规定,行使税收司法权的主体主要是中央到地方的各级公安机关、人民检察院、人民法院等,法律并未赋予各级税务机关对偷逃税者的搜查权,也未明确税务机关取得证据的手段与途径,税务机关无权履行应有职责。正是由于我国税务机关缺乏与司法机关在税收司法权上适当的分权,使得具有办理涉税案件人力、物力等便利条件的税务机关却因法律没有规定其享有司法权而无权行使这一权力。

3.税收司法协作配合不够,税法保障水平不高

在工作实践中,公安司法机关和税务机关的合作缺少相应的平台,两者的衔接和配合非常有限,即使有也是临时的,两者的职责权限各不相同,协作领域狭窄,意见难以统一,效率也不高。因此,在办理税务刑事案件中,经常出现公安司法机关有权无力、税务机关有力无权的局面,案件移送、处理渠道不畅,甚至有执法权与司法权相互膺越的情况发生,税收的司法保障没有达到相应的水平,影响税收司法权威。

(二)建立税收司法保障体系,规范税收权力的运行

对于建立健全我国税收司法保障体系,通过借鉴国外的成功经验,设想建立一系列完整的司法制度,其中包括税务誓察制度、税务法院制度和税务检察院制度等,三者配套实施,形成一种合力,以保证税收司法权权力行使的完整性与有效性。

1.税务警察制度

其组织和职能是由法律予以明确规定的,法律赋予了税务警察比较广泛的职权,主要包括税务检查权和税收刑事侦查权,对打击税收领域的刑事犯罪活动发挥了积极作用。

2.税务法院制度

设置税务法院、建立税务法院体系的基本思路是:税收司法中央化,打破按行政区划设置法院的传统格局,税务法院按经济区域设置,设立巡回法庭,实行中央垂直管理。税务法院的职责主要是负责审理判决偷税、抗税案件;审理判决在偷税、抗税案件中涉及的税务人员利用职务便利贪污和受贿案件;审理判决欠缴国家税款的案件;审理判决各种倒卖税收票证的案件等。

3.税务检察院制度

与税务警察、税务法院是相类似,税务检察院也只建立两个层级结构,即最高人民检察院和大区税务检察院。原则上,税务检察院分院设立的机构数量,应当与税收犯罪侦查分局设置的数量大体一致,以保证税收犯罪侦查机关向税务检察院实施案件移送时两个机构之间的工作配合。

四、结语

税权划分规范与否,关系到中央和地方两级税制体系能否规范建立和有效运行。但从我国目前分税制实践的情况来看,最为突出的一个问题就是不断完善的分税制财政体制向现有的税权划分结构提出了挑战。我国目前税权在中央与地方之间划分、在政府职能部门间划分的不规范、不合理,不但影响了税收职能的发挥,而且成为了分税制财政体制进一步改革的“瓶颈”。税收立法权高度集中于中央,税收征管权交叉重叠,税收司法状况混乱等税收权划分问题。在推出新体制的初始阶段,这一问题似乎并不突出,但时至今日,税权划分问题己充分显示出了其特殊的重要性。本文希望通过对税权划分问题的探讨为我国分税制的建立增添一丝力量。