姜忠诚

摘要在我国的土地市场体系中,城市土地市场占据了主导地位,农村土地市场发展缓慢,正处于试验探索阶段。本文主要介绍我国农村土地市场中存在的一些问题,并且提出了解决问题的相应建议。

关键词农村土地市场问题建议

中图分类号:F31文献标识码:A

土地市场是要素市场之一,以土地作为交换客体。土地买卖、交换、租赁、拍卖、抵押等,形成了多层次的土地市场。农村土地市场是指农村土地交换的场所和领域,还包括农村土地交换的各种关系的总和及其运作机制,如土地交易行为、土地交易价格及其体系、土地的供给与需求、土地的管理及其中介服务等。本文主要介绍我国农村土地市场存在的一些问题,并且提出相应的解决问题的对策。

1 农村土地市场存在的问题及其分析

1.1农地产权关系不明晰

我国《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据这些规定,我国农村土地集体所有权的归属是不明确、不统一的:或者归乡(镇)集体所有,或者归村集体所有,或归村民小组集体所有,究竟归哪一级集体所有是模糊不清的。多元的所有权代表对土地权利模糊不清,致使在土地产权市场流转中演化出多元主体之间的权利之争或讨价还价,人为地加大了交易成本,影响了农村土地产权市场配置的效率。另外,在以家庭经营为基础的双层经营体制下,集体土地按照国家政策实行人均承包,这种“两权分离”不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系,而是所有权主体凌架于使用权主体之上而形成的行政配给关系,从而造成土地所有权主体与使用权主体之间的“责、权、利”界定不清。土地使用权主体在名义上拥有了相对独立的经营自主权,但仍无法拒绝各级政府对其土地使用权的盲目干预,也无法拒绝他们对其土地收益权利的随意分享,削弱了他们进行农业生产和参与土地使用权流转的积极性。

1.2农村土地市场机制不完善

随着中国经济体制改革的日益深化,中国的建设用地使用权逐渐由“无偿、无限期、无流动”的方式向“有偿、有限期、有流动”的方式转变,土地资源的市场化配置已成为社会主义市场经济体制发展的一个重要组成部分。规范有序的土地市场体系,应该包括有效的资源配置体系,正常的价格体系,健全的法律体系,合理的收益分配体系,完善的中介服务体系,以此促进土地市场的合理发展。但是我国的农村土地市场,相对来说是不完善的,它具体体现在:

1.2.1土地交易价格被扭曲

当国家需要建设用地而向农村集体征购时,政府就运用手中的权力,实行无偿征用或低偿购置,严重侵害集体和农民的利益。农户承包土地的地租不是由农地的供求关系来调定,而是由土地所有者以垄断的方式决定。农户之间土地使用权的流转,其价格多数偏低,甚至出现补偿倒挂现象。中国土地征收立法在土地征收补偿标准上,给予了行政机关较大的裁量权,非常容易造成降低补偿标准的现象。从土地使用权价格来看,由于土地承包权价值性和商品性不明确,土地使用权也缺乏历史格局。同时,由于中国农地集体所有,我们也不可能借鉴外国的土地价格,所以造成土地产权价格单一价格体系不完善。土地使用权、承包权和使用权体系不建立,内部价格不理顺,土地交易的价格就很容易被扭曲。

1.2.2土地交易的中介组织匮乏

与普通商品交换相比,土地流转的运作程序相对复杂,涉及多个产权主体(所有者、经营者和使用者)的经济利益,这就要求有完善的中介服务机构为之服务。当前我国尚未设立农村土地流转的中介服务组织。土地所有权由集体向国家的单向纵向流动,实际上是政府主导的交易行为,土地资产价值评估等中介服务工作由政府替代。土地使用权在农户之间的相互流转,在大多数情况下是集体经济组织充当中介机构。但集体经济组织作为集体土地的所有者就不可避免地会干涉其他产权主体的权益,制约着土地使用权配置市场化的进程。

1.3农村土地市场有效需求不足

1.3.1农业比较利益偏低

近年来,由于农业生产资料价格增长过快,远远超过了农产品价格的增幅。加上土地零散、分割,机械耕作和其他先进技术无法普及推广,难以发挥规模效益,造成农业经营成本居高不下,致使农民对土地需求缺乏利益驱使机制。

1.3.2农业风险的防范机制尚未建立

农业生产是自然再生产和社会再生产过程的统一。我国农业基础设施薄弱,自然灾害频繁发生,农业生产的自然风险成本很大。而在市场机制作用下的农产品价格无规则波动又使农民难以进行有效的微观决策以适应变化莫测的市场。这种小生产与大市场的矛盾使得农民无论在产品竞争还是资源配置竞争方面都处于不利地位,农民很难获得社会平均利润。这就给土地的有偿流转的推行造成了很大的困难。

1.3.3农业社会化服务体系不健全

由于我国农村的大多数地方只有简单基本的生产资料供应,在缺少资金、技术、排灌、机耕、农产品加工及销售等配套服务的条件下,大多数农民无力经营大面积土地,从而造成土地使用权的需求增长乏力。

1.4农村土地市场有效供给不足

1.4.1农业剩余劳动力转移缓慢

由于城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的扩张能力有限,兼业农民非农产业收入的不稳定性使他们难以彻底离开土地,他们仍然视土地为“保命田”。广大农民在没有寻找到稳定收入来源之前,他们决不可能轻易放弃土地的使用权,因而土地使用权流转将难以实行。

1.4.2农村社会保障体系不健全

对农民而言,土地承载着生产资料和社会保障双重功能,所以广大农民把土地作为安身立命的基础,作为获取生活资料的主要来源,有些农民即使转移到二、三产业,由于失业的风险和收入的不确定性,他们仍把土地作为最后的退路。因为一旦土地被征用,他们的养老保障便成了后顾之忧。而现行的货币安置政策只是为失地农民提供必要的生活补偿,就业机会则要到劳动力市场上去竞争,而他们的养老需求则完全没有考虑;现行征地价格远远满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。

2 建立和完善农村土地市场的建议

2.1明确市场主体之间的产权关系

理论上农村集体土地所有权的主体最好是农村集体经济组织。以农村各个集体经济组织重新界定农村集体产权的主体,在此基础上明确农村土地产权主体的权利和义务,界定产权和行政权的边界,实现土地集体所有者的权益。同时,明确土地承包的财产权,从法律上确认土地承包经营权的物权性质。明确市场主体之间的产权关系,主要就是理顺市场主体之间的产权关系,具体就是要:

2.1.1明确集体土地所有权主体代表,强化所有权职能

根据我国有关法规和农村的实际情况,应该进一步明晰集体产权,因为这有利于密切关注土地的主体做出关于使用权的决定。再说,在乡(镇)、村、村民小组三种主体的选择上,明确村民委员会作为集体土地所有权主体代表是比较现实和稳妥的选择。这既尊重了历史,又考虑到了农村现状,而且操作的成本也不高。

2.1.2科学界定产权主体的权利和义务范围

一方面,应当在法律上明确界定农村土地所有者的权利和义务。另一方面,还应合理界定土地使用权主体的权利范围。在市场发育成熟的条件下,土地使用权是一项相对独立而完整的财产权利。完整的土地使用权至少应包括排他

的占有权、开发利用权、收益权、流转权、租赁权、抵押权、继承权七项。

2.2规范和加强农村土地流转

农村土地流转还有待规范和加强,农地市场培育也有待于各种制度综合作用,其具体的措施有:

2.2.1要赋予农民长期且有保障的农地产权

由于农地产权的不明晰增加了农地流转的交易成本,因此必须对农地产权各项权利的边界和内涵进行更加清楚的界定。从保护农地产权交易的主体出发,应该赋予农民更多的农地剩余索取权,减轻农民负担。加强农户对农地处分权的控制,强化农地承包经营权的排他性,使农户根据合同能够对抗农地所有者和第三方的非法侵犯;在法律上明确农户对承包土地的继承权和抵押权。通过这些措施可以增加农户对所有土地使用权的稳定预期,有利于土地使用权的流转和农地市场的培育。

2.2.2在赋予农民长期且稳定的农地产权基础上,完善农地使用权市场的产权基础建设

在明确农地集体所有的前提下,尽量减少国家对集体农地产权的侵犯,稳定并加强集体土地的所有制,让农户选择适合本地区情况的农地产权制度安排。同时,必须通过法律手段保证集体的土地决策能够反映社区大多数农民的意愿,避免少数村干部对农户利益的侵害。

2.2.3充分发挥村集体在农地市场发育中的关键性作用

在农地使用权市场中,村委会等集体组织起到了重要作用,是农地使用权市场的主要供给方。并且在目前中介机构缺乏的情况下,村委会是最容易起到中介作用的组织。因此,在发展农地市场的过程中,要充分发挥村委会的能动性,促进农地流转的制度创新。

2.2.4完善农地市场发育所需要的其他机制

首先,大力发展农村非农产业,促进农村剩余劳动力转移,完善农村劳动力转移机制。其次,建立独立于集体和土地使用者之外的中介组织机构,完善农地市场的中介机制。再次,为促进土地流转就必须削弱农地的社会保障功能,建立农地社会保障替代体制。虽然目前农地使用权市场的发育对这些制度的需求还不十分显著,但是从国外的经验来看,一个运行好的农地使用权市场,必须建立在这些配套的基础制度之上。

2.2.5在一系列配套机制的综合作用下,构建农村土地流转机制

以农地产权关系的明晰化为前提,以市场机制和宏观调控为原则,以农地有偿使用为基点,以价格机制为核心,配套其他的促进和调控机制,构建农村土地的流转机制,培育农村土地市场。使农地使用权既能相对稳定又能合理流动,在兼顾公平和效率原则的基础上,重建农村土地分配和利用的新秩序,由此实现农村生产力诸要素的合理培植和适度规模经营,促进农村经济高速、协调地发展。

2.3改善农村土地市场发育的外在环境

2.3.1提高农业的比较利益

深化价格体制改革,对农副产品实行价格保护,对农药、化肥、种子、农业机械等农业生产资料的生产企业在税收、投资等方面实行政策倾斜,以降低农业成本。同时,加大税费改革力度,切实减轻农民负担,保障农民的合法收益,提高农业比较效益。

2.3.2完善农村社会化服务体系

搞好规划,继续加强农田基础设施建设和生态环境建设,加快农业技术的攻关和成熟技术的推广,引导农民建立合作经济组织。从生产到销售的环节上,帮助转入土地的农民克服分散经营带来的困难,从而为农村土地市场发育建立良好的外部环境。

2.3.3发展非农产业,促进农村剩余劳动力转移

大力发展乡镇企业,推进农村城镇化进程,促进农村剩余劳动力转移。同时,要继续破除城乡隔离的户籍管理制度,降低农民入城的“门槛”。加快教育改革步伐,大力开展农村职业技术培训,多途径、多形式提高农民素质,为农村剩余劳动力的转移创造更为有利的环境与条件。

2.4建立和完善农村社会保障制度

农村社会保障体系的建设是农村土地产权制度创新的关键。土地是农民生产和生活的基础,对农民具有很强的社会保障作用。但是由于过于强调这一点,集体土地的产权限定相应也就很多,不利于现代土地产权关系的建立。因此,要以土地收益为基础,建立农民社会保障体系,为农民购买养老、失业、医疗等方面的保险,以解决农民长远生计,减少农民对土地的直接依赖性,从而减轻土地产权流动的障碍,保障土地产权的流动性。建立多层次的农村社会保障体系包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及发展和完善农村合作医疗制度等等。逐步弱化土地的福利和社会保险功能,为土地转出者解决后顾之忧。