韩泽县

2009年3月2日财政部下发了《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》（以下简称《通知》），《通知》规定：经银监会批准设立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社3类新型农村金融机构，凡达到监管要求并实现上年末贷款余额同比增长的，其中村镇银行存贷比还必须大于50%，自2009年至2011年，由中央财政按照上年末贷款余额的2%给予补贴，纳入机构当年收入核算，以增强机构经营发展和风险拨备能力。《通知》同时还要求各级地方政府要结合本地实际制度相应的补贴措施。

补贴政策的目标和意义

这一以中央财政直补为核心的惠农政策，是2006年银监会放开新型农村金融机构试点以来对新型农村金融机构最直接、最实惠、力度最大的一项扶持力度政策。

主要目的

该政策的直接目的是通过增强经营发展和风险拨备能力，进而增强新型农村金融机构的商业可持续发展能力。直接通过补贴解决新型农村金融机构生存和发展问题，进而鼓励其增加对支农贷款的支持，促进“三农”的发展。最终目的是提高社会资金和民间资本进入新型农村机构的积极性，加快新型农村金融机构试点步伐，增加支农金融供给主体，填补农村金融的盲区和空白点，尽快形成健全的农村金融体系。

实质意义

这一政策利好首先是向市场传达了一个信号，表明了国家对新型农村金融机构的直接、扶持态度，指明了今后中央和地方财政支持的方向和方式。其次，政策可在一定程序上实质性提高新型农村金融机构的资本积累能力、风险覆盖能力和商业可持续发展能力。第三，政策将为吸引更多的民间资本和社会资金投向新型农村金融机构，推动新型农村金融机构的发展壮大，并间接地引导信贷资金向农村地区、“三农”领域倾斜，发挥有力的信号作用、杠杆作用和推动作用。

相关政策出台的背景和原因

出台背景

上世纪90年代，四大国有银行开始了彻底的商业化改革，逐步分离政策性支农职能。由于“三农”领域天生的“弱质性”，农业贷款具有额度小、成本高、风险大的特点。商业银行的逐利性促使其纷纷撤离农村金融市场，并大幅压缩在县域范围的机构网点，机构向大城市集中、向发达地区集中，信贷资金向大公司、大型项目集中。农村信用社成为农村地区唯一的支农能力。然而农村信用社同样面临着商业化转轨问题，垒大户、傍大款和脱离支农的倾向比较明显。同时，农村信用社自身的弱质性也严重制约着其支农能力的发挥。特别是近几年，我国“三农”信贷的供需矛盾仍十分突出，总量不足、结构失衡、市场不健全的现象比较严重，突出表现在：一是“三农”金融的供给方数量少、结构单一，广大农村地区普遍出现金融供给严重不足的局面，部分中西部地区甚至出现零金融机构乡镇，“三农”金融产品数量少、结构单一、供给能力有限，不能适应农业经济产业化发展的需求，进一步加剧恶化农村经济发展的环境。二是“三农”金融的深度、宽度较小，与潜在和现实的需求差距大，市场需求开发不足。三是政府农村金融体制建设的投入不足，民间投入则基本尚未开放。四是政策、税收等市场体制、机制建设没有系统的战略和方法，不能从长期、根本的层面解决问题。五是政策出台缺少系统性，受利益集团影响大。六是单一的银行体系建设，缺乏农业保险、证券的系统建设和农产品现货、物流及期货、远期等衍生工具市场和土地制度、产业模式调整等。七是理念上忽视了多样性问题，实践上热衷统一的模式，心态上浮躁急于求成，结果上或成果不扎实，或模式不可复制，或商业不可持续。

鉴于我国“三农”金融体系不完善、市场主体缺失、竞争不充分、机制不健全、需求旺盛而供给不足以及供需结构失衡的现状，探索一条适应我国农村经济发展、社会结构现状和发展趋势的新型农村金融体制，是当今我国决策层、监管层、理论界和实务工作者共同面临的难题，大力推进新型农村金融机构试点步伐，并保障其全面、稳健、可持续发展是深化农村金融体制，解决“三农”问题，促进社会主义新农村建设和确保国家长治久安的关键环节和突破口。

发展农村金融的必要性和迫切性

中国革命进入新的历史时期的需要。中国是农业大国，自新民主主义革命以来，农民问题始终是中国革命的首要问题。新中国成立以后，在党和政府的关怀和正确领导下农民问题得到了一定的改善，特别是1980年至1995年，农村联产承包制的推行曾使农民问题一度得到空前的改善。然而，随着改革重心向城市转移，农民、农业、农村问题日益突出，解决“三农”问题的迫切性日益突显。近十年来，党和政府高度重视“三农”问题，尤其是近年来的中央1号文件都是“三农”问题，尽管如此“三农”问题和城乡差别不仅没有缩小反而有拉大的趋势，已到非下大力气解决不可的关头。

经济可持续发展的需要。经过30年的改革开放，我国保持了长期的高速发展势头，但是近3年以来，这种势头出现了减弱的征兆，国内外学者对中国能够继续保持高速发展的态势也表现出诸多担忧。其中影响我国经济高速发展一个重要原因就是在GDP增长的“三驾马车”中投资拉动因素受到环境、资源和市场容量的限制已不具有长期可持续增长能力，出口拉动因素也逐步达到了相对高位，外贸依存度过高、市场空间相对有限、贸易保护主义抬头等都严重制约着出口的可持续增长。唯一具有巨大潜力和可持续增长能力的因素就是内需，但作为内需中空间和潜力最大的8亿农民的消费需求却迟迟无法橇动，重要原因之一就是“三农”金融制度建设滞后，严重制约着农民潜在的消费需求向现实消费的转化。

维持国家稳定的需要。“三农”问题的存在和长期不能妥善解决加剧了我国二元经济结构，拉大了相互差别，由此产生的贫富差距拉大和社会矛盾激化不仅严重影响了国家和边疆的社会稳定，同时也严重制约着国民经济的持续增长，这一点可从英国剑桥学派的经济增长理论中得到论证。从总体上看，农民是当今社会的弱势群体，农村的生计和发展问题处理不好必然阻碍社会公平，滋生社会不安定因素。同时，“三农”问题的解决直接关系到农民种粮的积极性和农业的续发展，事关国家经济安全和粮食安全。“三农”金融是解决“三农”问题重要的、不可或缺的环节。

农业产业化发展的需要。近年来，我国农业经济发展正处于传统农业向设施农业、生态农业、规模农业发展的阶段，农业产业化过程正要加速进行中，“三农”对资金和金融服务的需求非但没有减少反而更加旺盛，已超出了农民一家一户能承受的范围。同时，随着自然、气候与环境的变化，农业发展的环境更加恶劣，固有风险呈逐步加大趋势。现实经济状况和社会环境催生出对“三农”金融更大更迫切的需要。

深化农村金融体制改革的需要。经过近十年的体制改革农村金融体制得到了长足的发展。但农村金融体制改革的根本目标远没有达到，新型农村金融机构的发展滞后是合格的市场主体缺失的重要原因，已成为整个农村金融体制中的“短板”，成为进一步深化农村金融体制改革的重点和难点。

相关政策的演进过程

金融是现代经济的中心，金融支农在推动农村经济发展过程中发挥着至关重要的作用。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中强调：创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。为了深入贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、发展资金严重短缺等问题，2006年中国人民银行、中国银监会下发《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》。通过适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系。随后中国银监会又先后下发了《村镇银行管理暂行规定》、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》、《中国银监会关于加强村镇银行监管的意见》。这一方面规范和指导村镇银行等金融机构的业务开展，另一方面从政策层面对村镇银行等新型农村金融机构的发展起到扶持和促进作用。中国银监会对新型农村金融机构本着“低门槛、严监管”的原则，实施审慎监管，根据资本重组状况和资产质量情况实施采取差别监管措施，积极引导和监督信贷资金投向，建立对该类金融机构支农服务质量评价考核体系,通过“看得见的手”促使农村资金回流，为推动农村经济的健康良性发展输送新的血液。