颜 蔚

摘 要 本文从现行固体废弃物管理体制出发,分析了政府和固体废弃管理的利益相关者在现行管理体制中的作用,指出现行体制下,政府管理固体废弃物的体制缺陷及各参与方管理的缺点。从市场化、产业化角度出发,提出了构建新的固体废弃物管理体制的建议,将各个利益相关者全部纳入固体废弃物管理体系。

关键词 固体废弃物 管理体制 体制改革

中图分类号:DF46文献标识码:A

处理固体废弃物污染问题成为全球公认的环境问题之一。根据统计分析,我国每年的固体废弃排放量约为5亿吨,累计堆存废物量达60亿吨,占地5.4亿m3,到2006年猛增到15.2亿吨。由于长期缺乏科学的管理体系和配套的处理技术,大量固体废物未经处理直接排入环境,造成严重的环境污染。

一、我国政府目前的城市固体废弃物管理体制与方法

(一)我国固体废弃物管理目标及原则。

各个城市的固体废弃物管理目标因地制宜,但总体上都以落实“以人为本、全面协调可持续的科学发展观”为基础。在管理中都意识到要遵循循环经济理念,以提高资源回收利用效率,最终实现可持续发展为目标。

固体废弃物处理原则:资源化、减量化、无害化原则;全过程控制原则;污染者负责原则。

(二)城市固体废弃物管理体系弊端。

(1)固体废弃物处理主体单一,政府是唯一的责任主体。我国固体废弃物处理是一项公益事业来管理,政府全权负责了城市垃圾处理的整个流程,抑制了公民以及其他第三方参与的积极性,使得整个固废管理系统缺乏活力。从决策结构上来看,由于决策均集中于政府部门,行政命令和首长指示是行政机构管理固体废弃物管理的重要依据之一,由于缺乏必要的制度和程序保障,容易使决策缺乏科学性和合理性。(2)监管主体的缺失。(3)工作中心在对垃圾处理上,没有放在垃圾的减量化上。我国很多地方政府处理垃圾的思路还停留旧有的消费终端环节上。(4)物资回收环节管理薄弱,回收利用率低。

(三)政府部门在固体废弃物管理工作中的问题。

(1)资金注入来源单一。随着城市化步伐的加快,城市基础设施的资金投入增长也随之加快,就公共卫生而言,由于其投资来源于市级财政上,城市财政收入直接影响到其发展所需的资金支持,公共财政的支出也无法满足由于垃圾数量增加而造成的固体废弃物管理成本的增长。从而导致固体废弃物处理设备更新周期长,垃圾无害化处理率低,固废处理方式单一。(2)管理、服务质量不理想。(3)权责不清,多头管理。(4)污染者负责原则得不到充分实现。目前,我国有不到200个城市实行城市垃圾收费制度。该通知规定其环卫企业收费标准应按照补偿垃圾运输、材料费、动力费、维修费、设施设备折旧费、工人工资及福利费和税金等。垃圾处理收费标准,由城市人民政府价格主管部门会同建设、环境卫生行政主管部门制定,报城市人民政府批准执行,并报省级价格、建设行政主管部门备案。制定过程缺乏公众参与,不利于政府与民众的信息交流、反馈。

二、其他部门参与固体废弃物管理现状

(一)相关参与企业及非政府组织的参与。

截止到2008年,我国共有环保民间组织3539家,其中由政府发起的环保组织共有1309家,学校社团有1382家,民间机构508家,国环保机构驻中国办事处90家。由于现行的民间组织管理登记制度限制了包括环保民间组织在内的发展,注册往往是他们最大的难题。没有明确、合法的身份给他们的工作带来阻碍,注册登记成了解决环保民间组织生存问题的症结。转向工商部门注册,无疑增加了运作的成本。其实由政府发起的环保组织会费来源于政府,学校社团经费来源于会费,民间组织会费有59.6%来源于内部成员捐赠,48.8%来源于企业捐赠,64.6%来源于私人捐赠。

(二)拾荒者非正规参与及其他利益相关者。

拾荒者的活动主要包括可用垃圾的捡拾和收集活动,贩卖,再利用。目前我国大约存在230万的拾荒者和废品收购者,他满为城市的垃圾管理、垃圾减量化、垃圾可回收利用做出了巨大的贡献。他们减轻了政府的负担,减少了环境污染,当然也带来了一些负面影响。

(1)排出化工废渣的企业,由于目前我国主要采用申报登记制度,即由企业自行上报再由环保局进行统计,而现有申报登记制度存在一定弊端,大多数数据是污染物排放单位利用多年前的统计数据根据现有技术状况进行修正获得,与实际情况通常存在较大出入。因此,加强化工废渣的管理,特别是对化工废渣的组成、产量等的普查非常必要。(2)居民。(3)商业活动行为中的相关实体。

三、建立合理的固体废弃物管理体制

(一)新固体废弃物管理构想。

1、必要性:在固体废弃物处理产业化进程中,只有充分发挥市场、公民社会的重要作用才能与政府部门工作相辅相成,完善我国固体废弃物管理系统,真正做到对固体废弃物施行从摇篮到坟墓的管理,同时也能够促进循环经济的发展。

2、可行性:我国很多城市都在尝试将环境卫生事业市场化,取得了初步成效;政府能够扮演环境投资市场的培育者与投资者;环境投资公司的日渐成熟,也成为环境投资主体;国外可借鉴实践经验。将固体废弃物管理系统划分为生活固废回收处理系统、商业固废回收处理系统、工业固废回收处理系统。这些系统是由政府改制和现有企业重组而形成的。政府将不再全权包办城市固体废弃物管理,而是扮演引导、监督的角色。而企业从固体废弃物管理的配角一跃成为主角之一,从事固体废弃物从收集到运输、处理、再生利用整个固废处理流程各环节工作的主导者。使固体废弃物管理正真做到产业化。政府、市场、市民社会整体性纳入城市固废管理系统,对城市固体废物实现共同管理。

(二)固体废弃物管理参与方的职能。

1、政府方面:新的管理体系将政府原有的部分社会职能让渡给市场,使得政府权威与市场功能优势融合,通过将决策和执行分开和公共服务共给的多元化,实现政府功能输出的市场化。力求减少管理层次,管理扁平化。要求有合理的管理体制和组织形式,平衡各级政府之间的横向纵向关系,协调好条块关系。政府职能社会化,让更多的利益相关者参与到城市服务的管理中。

2、固废处理企业及非政府组织方面:各固废处理系统之间要引入竞争机制。政府在进行相关政策的制定实施时,一定要保障固废处理企业的利益,予以政策的鼓励和支持,在以区域为划分单位对固废处理企业进行责任招标;企业发展重点在于其垃圾处理技术,固废处理企业需大力发展固体废弃物处理技术,让垃圾处理更加有效。大力开发再生产品品种,提高企业效益;可持续发展理念的运用执行。非政府组织在新型固废处理系统中是以协作者与监督者的姿态出现的。由于非政府组织成为一个信息宣导的平台,推动相关环保、垃圾处理理念的宣传;必须要有强而有力的监督机制做后盾,以非行政的方法对固废处理系统进行监督指导。

3、拾荒者及其他参与者方面:对于拾荒者这一特殊人群,必须进行有效的规范管理,将拾荒者纳入固体废弃物管理体系中来。政府将整合现有拾荒者的数目、规模、活动和与地方市政的关系作为基础信息,参与到个体拾荒者的管理中去,发展与他们的合作关系,对拾荒者进行审查、登记、发证、监督、管理。此外非政府组织对其提供关注,对其工作进行监督。对于商业活动实体和居民,要做好宣导教育工作,适当实施行政手段;改革申报登记制度,政府应重视对工厂登记申报结果的监督,使申报登记制度不再流于形式。

四、结语

新的固体废弃物管理系统将是一个固体废弃物综合管理的系统。管理针对整个垃圾处理流程,而非其中部分环节;遵循经济、社会、环境平等原则;谁污染谁负责原则将通过经营性收费得到充分体现,也有利于在固体废弃物源头上实现减量化。使原有管理体系中的部门决策走向综合决策,多方参与,让各方意见都能纳入决策体系。

(作者:河海大学公共管理学院硕士研究生)

参考文献:

[1]胡涛. 吴玉萍. 张凌云. 国固体废弃物管理体制问题分析. 国家环保总局环境与经济政策研究中心.

[2]何品晶 .冯肃伟. 邵立明.城市固体废物管理.科学出版社2003年1月第一版.

[3]张越.城市生活垃圾减量化管理经济学.化学工业出版社2004年7月第一版.

[4] 王立新.城市固体废物管理手册.中国环境科学出版社.2007.