郑新蓉

一、农民、农民工子女与公共教育

在城乡二元结构的背景下，大规模的农民进城务工带来了农民(农村户籍人)家庭结构和生计方式的变化，出现了与教育相关的种种新称谓：“留守儿童”“打工子弟”“流动儿童”。这些新的称谓都显示出新的“教育安排”。这种教育安排是城市和乡村、制度与实践以及公立学校、政府、家长、公私立学校办学者等多种力量互动的结果，也是农民工基于生存环境和身份限制对流入地教育的选择结果。

目前，农民工留守儿童中相当一部分在当地的寄宿制公立学校读书；在流入地城市，农村流动儿童分别就读于公立学校、经批准的打工子弟学校、未经批准的打工子弟学校。

1、计划经济时代农村学校教育的公共性

计划经济时代的“公有制”与今天“政府公共服务”语境下的学校教育有很大的差别。在计划经济时代，“公有制”是涵盖国家所有和集体所有的概念，公有的学校也分为“公办学校”和“民办学校”，也就是说，计划经济时代，除了城市的公办学校外，农村教育和部分城镇学校在所有制性质上是“集体所有”的，有“大公共”的性质。在价值、功能和意识形态层面，全国所有的中小学教育目标、内容都是统一的，也是“公共”的，统一的培养目标、教学大纲、教材，保障着社会主义中小学教育的“公”含义。

以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国采取了严格控制农村人口向城市迁移的政策，由此形成了城乡分割的二元体制。这一结构决定着“公共教育”的资源配置和办学质量城乡间存在一定差距，但是，基础教育在入学机会、学校布局、低收费以及教育的可获得性上，具有很强的公平性质，例如，在20世纪70年代末，全国的农村中小学布局还遍及最基层乡村，全国适龄儿童的入学率为96.5％。

总之，计划经济时期以及改革开放初期，我国基础教育的公共性体现为所有制决定的大“公共性”以及教育的公平性。

2、改革开放及市场经济背景下学校教育的“公共性”

随着改革开放的推进，随着社会转型带来的“私”组织形态的出现，即当市场、私有企业、私立学校出现并发展到一定程度时，学校开始在“身份”上出现公立、私立，或兼有两种身份的“体制改革学校”的区别，社会主义计划经济时代“公”概念的学校开始退出人们的话语系统。人们以学校举办者的身份和办学资金来源来划定学校的性质。

此外，20世纪80年代以来，在学校教育“选拔一应试”价值取向和实践机制的作用下，在各级政府和教育市场双重力量作用下，公立学校开始了一系列改革。一方面，重点学校和一般学校的划分，以升学为目的的质量管理，资源分配的重点倾斜，增加收费，不合格学校的乡村教师的清退以及学校布局的调整等，很大程度上弱化了农村教育的“公平性”(普及型)，加大了农村学校的选拔性和层级化(这一系列改革也发生在城市)；另一方面，限于国家财力，义务教育地方负责制以及“人民教育人民办”的办学理念和实践也加大了农民负担，降低了农村公办学校的公益性，很长时期里，义务教育都没有得到公共财政的完全保障，边远贫困地区的农村公共教育的保障更为薄弱，例如，农村学校的学校建设不纳入基建计划。

20世纪80年代初，大批农民成为“过剩劳动力”，开始进入城市打工。最初全国外出打工的农民人数不超过200万人；1984年，全国登记的流动人口猛增到2000多万，1995年，全国流动人口进一步增加到8000万，2005年全国流动人口数量已达到14735万人(跨省流动约占三分之一)。另外，根据2000年第五次全国人口普查资料显示：流动人口总量为1.44亿，其中14周岁及以下流动儿童为1410万人，其中农民工子女有999万人(6－14周岁义务教育年龄段流动儿童约878万人)，占流动儿童总量的70.9％。又据2000年人口普查资料统计推算，14岁及以下农村留守儿童约为1984.71万人，其中义务教育阶段留守儿童为1296.41万人。

农民工子女的教育开始随着父母流动性的生计发生变化。近年来，在乡村，留守儿童的不利处境开始引起政府和社会各界的关注；在农民工聚居的城市，他们的子女在流入地就学的合法性逐渐得到承认和保护，在相关政策文本中，“借读”演变为“就学”，“户籍所在地”演变为“流出地”。最近几年，大量的农村教育的扶持政策和措施都是“属地性”的，政府加大了对农村义务教育的投入，特别是2006年以来，开始在农村实施免费义务教育；同时，农民举家进城务工的比例越来越高，一系列的农村公共教育的投入在时间和空间上，与目标人群—农民和农民工子女——的生活、生计轨迹发生一定的错位。我们可以看到，在农村普遍实施免费义务教育之际，流入城市的儿童中却还有相当一部分没有享受到最基本的教育的公共服务，他们随打工父母进城就读于收费的私立学校，还有相当一部分就读于教学质量和校舍没有保障的打工子弟学校。在流入地，虽然有许多城市公立学校向外地流动儿童开放，但是，由于各种制度性限制和经济原因，大多数农民工子女也还不能享有较好的公立学校资源。又例如，在农村，大批的寄宿制学校覆盖以及学校的应试运作机制(伴随着公共教育加大投入)，对于离开父母又离开监护人的农民工子女的心智、情感和社会性的发展都是极为不利的，特别是小学和幼儿阶段的儿童。对农民工子女而言，无论是留守儿童还是流动儿童，公共教育的可获得性仍然偏低，甚至还有少数被排除在公共教育服务之外。

由上可见，从计划经济到市场经济，基础教育公共性的内涵发生了很大的变化，当前农民工子女的义务教育可获得性是较低的，这也成为目前我国教育公共服务中最具挑战性的问题。

二、教育制度安排与农民工生计、利益

今天，在城乡二元结构没有根本改变的社会格局下，农民的进城务工编织了我国特有的“城市化进程”，即大批农村劳动力流入城市务工、经商。农民工在统计学意义上的进城务工人口计入了城市人口，上亿农民工只不过是漂泊在城市里的过客。城市的农民工队伍就像一个巨大的蓄水池，每年都有新加入者补充，每年也都有大量中老年体力劳动者返回乡村，留在池子里的永远是年富力强的农民工。因此，这并不能真正使农村人口实质性地减少，也不是真正意义上的城市化。农民工的流动性和生计特点影响着他们子女的教育问题。

通常，我们把农民工子女教育分为“留守”和“流动”两类，同时分别诊断他们的教育问题和解决他们的教育需求。尽管，在事实上，有相当一部分农民工是季节性地流动于城乡之间，其子女由于各种原因，“留守”和“流动”的身份也是交替的。

在城市，农民工的职业、收入和生计方式决定着他们为子女选择和安排教育的方式。

地缘(老乡)、血缘、职业影响着农民工的教育需

要和教育选择，农村劳动力流出的形式决定了他们在城市中生存、就业和就学的特点。目前，农民外出务工主要依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。据调查，88％的农民工通过自发方式外出，有组织外出的仅占12％。自发性外出主要靠亲友介绍或帮带，就业成本低且成功率高，这也与农民工获得就业信息的渠道少、对社会职业中介机构诚信的认同感低有关。在城市就学方面也显示出这些特点。城市学校的信息，大多是通过熟人、老乡、亲戚获得的，他们依地缘、血缘、职业的相近而聚居，同时，也会选择城市边缘、他们自身社会联系方便、认同感高的地方就学。

在学校选择中，“就近”是他们的主要考虑要素，而不论学校的性质。优质的城市公立学校资源与绝大多数农民工子女是无缘的。相反，城市公立学校之外的其他打工子弟学校，在学校布点、作息时间、学前班设置、身份认同、教材选择等方面，更能满足农民工的生计需求和升学需要，这类学校学生有极为相似的背景，被隔离于城市公立系统之外，也被隔离于现代化的都市人生活之外。在调查中发现，他们更熟悉老家(农村)的“两免一补”政策，而不熟悉居住城市的流动儿童“两为主”的政策；在选择学校中，“公立”和“私立”的性质也不太在意，就近、收费多少以及质量是他们最为关心的。对城市公共教育资源，更没有表现出强烈的权利诉求。

城市公立学校农民工化，形成新的教育成层以及教育隔离。在“两为主”的政策倡导下，一些城市学校生源减少以及学校升学率分化，使得公立学校变成农民工子女容易获得的教育资源，农民工子女大量涌入城市公立学校后，使得少数的当地居民(甚至当地农民)逃离农民工化的学校。从质量上看，这些学校在城市公立教育系统中是中下水平的。流入地和流出地学校教材的差异、升学(高中和大学)资格的限制，也阻隔着农民工子女获得城市的高一级的、有质量的教育，农民工子女的户籍身份与城市薄弱公立学校的结缘，满足了农民工最低限度的就学需要，也延缓了部分城市学校的关闭和教师的转岗。在调查中发现，薄弱学校的校长、教师是发动农村流动儿童生源最积极的一群，他们凭借自己的优势与各类的打工子弟学校争夺着流动儿童生源。

出生和生长在城市的农民工子女的“身份困境”。在各大城市，生于城市、长于城市的农民工子女已经占到相当比例，他们甚至没有回过老家(户籍所在地)，不懂家乡话。但是，这些子女一方面如同他们的父辈一样仍然是城市的边缘人，在城市的教育中，初中或高中以后的升学制度对他们是关闭的；同时也是农村的边缘人，回去家乡，不适应乡村生活，也不可能适应家乡的教材、课程和升学考试。但是融入不了主流化的教育和升学系统，他们也就进不了城市的主流职业和社会。

在人口密集和土地资源较少的农村，劳动力流出量大，因此，绝大多数农户的家庭都处于分离状态，主要是亲子分离、隔代抚养的家庭，其次是夫妻分离单亲类家庭。这种分离对儿童和妇女的身心发展都是不利的，其许多不良后果将在未来较长的时间才能显现。近期的调查和研究有如下发现。

留守儿童与父母呈现长时期分离状态。在四川某县的调查表明，留守儿童父母一年回家一次的有41.3％，两年以及两年以上回家一次的则占58.7％。留守儿童在乡村也常常是“流动”的，留守儿童有比较高的转学率。常常由于监护人的变动，儿童便流动于不同的村子、不同的家庭、不同的学校。只有部分文化程度比较高、比较年轻的外出打工的父母亲比较重视子女的教育和发展，会主动与学校沟通，重视子女发展的关键时期，例如升学或青春期。而大多数家长，即使农忙季节或过节回乡，也不主动与学校沟通。

外出打工者与留守老人和儿童的沟通与团聚相处时间主要取决于其收入。外出打工经济条件比较好的家庭，打工者回老家照应儿童和老人的机会多一些，越是贫困者，出外挣钱少的农民工回农村照顾老人和孩子的机会越少。同时，我们发现，农民是否外出打工，主要取决于机会成本和在农村社会所处的阶层。乡村干部大多在县城和镇上居住，并且有稳定的生计，例如开铺子经商，他们的妻子、孩子是很少外出的(除了子女读书外出)。可以看出，除非是升学和参军，绝大多数农村人口，只要有基本的生活和生计保障，是不会抛家离子外出打工的。

恶性循环的当代民工生涯。农民工子女的教育获得与农民工的身份、职业、收入、生计模式、家庭核心成员流动、聚散以及生命周期密切相关，在农民工及子女的流动生涯中，常常享受不到适合于他们的教育、卫生等公共服务资源。

留守老人的养老问题由在城市生存困难、劳动力逐渐丧失的返回家乡的新一代“中老年”来承担，同时开始新的一轮“隔代抚养”。周而复始，农民的家庭始终是承受着人户分离、亲子分离、委托抚养的困难。如下图所示。

三、超越教育的教育公共服务

将生命周期引入贫困分析和反贫困的政策研究，特别提出在贫困人群的生命阶段的“前期干预”或“上游干预”是非常必要的。所谓生命周期，是指一个人从出生到死亡全部生命历程中所经历的有明显不同的经济和社会特征的阶段。人的生命周期各阶段是相互联系的，每一阶段有不同的需要。前一阶段对后一阶段有非常重要的影响和决定作用。

教育，在农民工家庭未来生计和发展中，关系到农民工家庭的命运，是最重要的人力资本，是典型的“上游干预”。因此，教育的质量和公平性直接关系到未来的农民工的生存和发展，是避免贫困、降低家庭风险和脆弱性的重要手段。目前，在教育阶段，留守儿童亲子分离以及过早的学校寄宿生活带来的情感和心理问题，流动儿童教育的边缘化、隔离化、低质量的问题，农民工家庭以及子女终身游动于城乡间的身份困境和由此带来的教育及升学困境的问题，都要求我国针对农民工的公共教育服务要以农民工子女未来发展和家庭整体利益为出发点，倡导以人为本的教育公共服务模式，以满足农民工子女的基本需要，以避免对农民工及子女多方面的剥夺，形成贫困的代际传递。

从其他国家的经验来看，各国义务教育都承担着基于教育，又超越教育的多重社会功能和国家功能。许多国家把义务教育作为提升人力资本、解决种族与阶级冲突、促进社会融合的重要工具。2004年法国议会通过的《学校未来的导向与纲要法》提出，建立更为公正、开放和有效率的学校。其中，公正是要为全体学生提供个人成功和职业成功所需要的信心；效率，即高质量的学校，强调致力于提高与学生、家庭和国家利益密切相关的教育公共服务的质量。以义务教育为主体的教育公共服务，在我国城市化和和谐社会的建构进程中，也将扮演着更为重要的作用。

1、政府是农民工子女教育的最大责任方

根据2004年的调查，全国农民工平均年龄为28.6岁；初中及以上文化程度的占66％。我们知道，处于社会底层的从事体力劳动的家长与中产阶

级家长有着明显的不同。尽管关于底层劳动者家长的教育方面的特点和不足有各种研究和不同的解释，国外相关研究一致表明，子女培养方面的阶级差异性源于底层家长的隔绝生活，而这种“隔绝”状态与他们的物质、文化、社会资源的贫乏是相关的。相对于社会其他阶层，政府应该对农民工子女负担起更多的责任，以弥补因父母文化教育水平、职业、流动性、封闭性、贫困和脆弱性带来的子女教育的不足。

2、农民工子女的教育政策不能单就教育论教育，流动和分离是农民工家庭的基本特点，要联结农民工的整体利益和长远利益一并考虑

目前指向农村的义务教育政策，更多的是“属地性”的经费补偿和办学条件改善，还没有更多地关注这些特殊利益群体的基本需要和未来发展。在我国城市化的过程中，农民工劳动力转移的特点是“人户分离”，由于户籍制度和工资制度的限制，他们的生命周期总是与乡村连接在一起的。农民工在城市的劳动所得不足以在劳动所在地赡养子女和老人，乡村负担着城市务工者的子女抚养、教育、老人赡养以及农民工本人的返乡养老的最后保障。家庭结构长期是不完整的，家庭核心成员是常常缺席的，在城乡流动中长期处在“远离亲情”的状况中。因此。农民工及子女的“流动性”和“分离性”是我国教育公共服务必须正视的现实。其中，要特别关注利益容易受损的儿童，特别是低幼儿童和女童。

3、教育等社会公共政策要以农民家庭结构正常化为底线和目标

这应该是现代社会人的基本需要和基本权利。不能简单地以寄宿制校舍兴建、入学率、生均经费或者每年人户分离的家庭收入增长或者寄回乡村的现金多少来衡量社会发展的效果。在以人为本的社会里，不能过度以农民工正常的家庭结构牺牲为代价，这种代价有多重内容：农民工夫妻的情感和性需要、父母与子女之间的亲子需要、代际之间赡养需要以及天伦之乐的需要等。投资农村地区的本土经济和社会事业发展，创造更多的工作机会，保持乡村教育的活力和基本规模，有利于农民家庭结构的完整性，也有利于子女的教育和发展。调查显示，在农村，经济比较好的地方流动人群比较少，即使在贫困地区，凡是家庭中有一方在当地做基层干部或教师的，其家庭都是比较稳定的，很少有核心家庭成员出外流动打工。

4、根据儿童最大利益原则，切实做出有利于儿童发展的选择

国际经验证明，现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的能力不足。从我国的情况看，以义务教育、公共医疗为重点的公共服务不仅成为广大社会成员越来越迫切的公共需求，而且也成为全面提高农村人口素质的主要任务。对于外出打工的父母而言，离开孩子是无奈的选择，是为了孩子的学习和更好的生活条件。但是，物质和财富的积累并不能代替情感的满足，亲情对于儿童情感的培养、性格的塑造、社会性的发展更是不可或缺的。因此，应增强人们的儿童权利意识，从最有利于儿童发展的角度出发，使全社会都认识到得到父母的关爱(前提条件是与父母居住在一起)不仅是儿童成长的需要，也是儿童享有的权利。

5、农民工子女教育等诸多现象的“城市问题”化，引发出我们对解决问题不同的价值和路径

农民工随迁子女“两为主”的教育政策，保证了农民工子女的基本教育获得，但是，层级化、隔离化的学校教育以及身份的尴尬，会使越来越多的外来人口及子女处于边缘地位。流入地政府迫于人口压力和地方利益的考虑，采取被动和应急的方式解决农民工子女教育问题，而不是采取积极的、长远的应对策略。如果把流动农民工及子女利益“问题化”，忽略农民工其他相关利益和需要以及我国城市化和和谐社会建设的基本目标，农民工的教育、利益以及发展问题是得不到根本解决的，同时可能带来更多的“城市问题”和“城市危机”。

(责任编辑：张瑞芳)