朱　敏

我国西部的环境问题相当严重。在全国367万平方公里的水土流失面积中，西部约占80%。黄河流域上游的黄土高原，水土流失面积达45万平方公里，青海省水土流失面积占全省面积的46.32%，陕西省为66%，而甘肃省的比例竞高达86%；四川西部地区的水土流失面积已达11万平方公里，占了整个长江流域水土流失面积的20%，由于缺乏植被的保护，滑坡和泥石流等自然灾害相当严重。西部水土流失给长江和黄河带来的泥沙每年达20多亿吨，这不仅导致大量表层肥土流失，还导致下游江河湖库泥沙淤积，1998年的特大洪灾就与此有关联，整个水灾损失达2000多亿元，使我国GDP增长率降低了二个百分点。

水体污染和水资源短缺是西部地区存在两个严重的水环境问题，在西北部干旱和半干旱地区淡水资源相当匮乏；岷江、渭河等河流污染也相当严重。由于过度抽取地下水，大部分城市和地区地下水水位连续下降，有些地方形成了不同规模的地下水位降落漏斗，包头、西安、库尔勒等城市的地下水污染也比较严重；由于二氧化硫和烟尘等过度排放，酸雨在西部地区城市中相当严重。此外，西北草地还存在过度放牧、过度采樵以及过度采集中药等现象，导致草地严重退化；西南森林存在着滥砍滥伐的现象，导致森林资源的减少。所以，有进一步加强保护的必要。在西部大开发的过程中，严重的环境问题还将使西部的投资硬环境恶化，影响外来资金的进入，从而影响西部大开发的进程。

环境是由人破坏的，也是由人保护的，现行西部的环境问题是人类长期活动的结果。在人与环境的关系上，由于过分注重人的权利而忽视了大自然的“权利”，人往往表现出明显的经济人特性，为了获取更多的利益，作为大自然的主宰的经济人会过度地索取而不顾及环境及其他人的利益，这在总体上形成了一种非持续发展的模式。荒漠化问题的形成就源于人类的滥垦、滥牧、滥伐、滥采以及滥用水资源。现在的环境状况与制度有相当的关联，一些制度根本没有发挥出对环境的保护功能，一些制度甚至激励了对环境的破坏，在某些方面还存在着制度缺失的现象。环境保护的制度可分为与环保直接相关的制度和与环保间接相关的制度，前者属于传统环保法的范围，而后者则不属于传统环保法的范围，但能够发挥出环保的功能。目前我国环保制度的不合理性主要表现在：首先过分强调与环保直接相关的制度的建设。其次对与环保间接相关的制度缺乏关注。政府在进行制度建设时，往往忽视这些制度的环保功能。最后与环保直接相关的制度也存在着一些缺陷。由于对经济人的本质缺乏领悟，现行与环保直接相关的制度重规制而轻激励，重收费而轻防治，重惩罚而轻奖励，重行政手段而经济手段。这也是现行环保制度与经济人之间在环境问题上关系紧张的主要原因。制度的缺陷及缺失直接导致了环境的恶化，故需要进行制度创新。有效的制度创新需要以协调人的利益为中心，并且应该重视不同产权的环保功能，引入市场机制，重视对环保的激励，以及改变政府行为的目标模式。

一般而言，行为人对其任何行为都要承担因其行为所导致的任何成本或获得因其行为所带来和任何收益，只有这样，才会对行为人产生良好行为的激励，资源配置也会高效率；但由于制度的不健全和非万能性，在现实生活中，往往会有外部性的普遍存在。外部性是指行为人的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不相一致的情形。根据外部性对社会的影响，可以分为正外部性和负外部性，正外部性是指行为人的私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益的情形，由于行为人对社会贡献过多而获益过少，所以，在此情形下，对行为人产生正外部性行为的激励就会严重不足；而负外部性是指行为人的私人成本小于社会成本，私人收益大于社会收益之情形，由于行为人可以把其成本转嫁给其他社会主体，通过损人而利己，所以，如果没有有效制度对其规制，负外部性的行为将会泛滥。对外部性问题的克服主要有私力和公力两种途径，对其有效克服将有助于激励行为人守法，从而实现制度的目标。

我们的立法应该考虑如何使农民守法，而不仅仅考虑违法以后如何处理；我们的制度应该立足于对不良行为的预防，而不仅仅是对行为人的处罚；我们的立法者应该对个人利益和社会秩序进行协调，而不偏废任何一方；还应该对法律的效率有一个全盘的量化的科学分析，而不能仅仅关注目前的支出最后我觉得西部地区的环保问题还是应该由政府牵头。首先、水资源共享。黄河等河流的断流已导致相当严重环境、生态和经济问题，断流与河流中上游一些地区过度截水有相当的关系，一些地区仍沿用落后的大水漫灌方式，既造成了土地盐渍化，又浪费了水资源，造成中下游地区缺水。在西北的一些河流和流经西北部的一些河流中，实现水资源的共享是摆在政府面前的新课题。对跨省河流，由中央政府进行协调和总量分配，省内河流由省一级政府进行协调和总量分配。对目前用水多的地区，政府应该鼓励改变用水方式，减少棉花和其它耗水植物的种植面积，改种其它耐旱作物等。其次，对特定产品需求和出口的控制和禁止。政府需要对有害环保的产品从需求的环节进行控制，抑制供给，从而减少对环境的破坏；对有害环保的低附加值产品（如出口到日本的木筷和竹筷、出口到东南亚的发菜等）更需要由政府规定禁止出口。这是相当必要的，因为发达地区对这些产品的需求要一直在增加，如不对需求和消费加以有效抑制，控制这些有害环保的产品的供给是不可能的。再次，对外来企业投资污染密集产业的规制。西部开发存在大量的资金短缺，故容易产生“饥不择食”的现象，外来的污染密集产业有可能趁虚而入，所以，中央政府在制定西部的产业政策时，应该严格限制高污染密集产业，对中低污染产业作适当的限制；西部地方政府在污染密集产业的准入问题上，应该考虑这些产业的生态成本和环境代价；政府还应对污染企业运行过程中污染治理作出严格规定。最后，对环境产业的投资优惠。政府对环境产业的投资优惠应该优于对其它行业的优惠。因为环境产业存在相当大的正外部性。如外商对森林业投资的主要目的在于获得森林产品，而植树造林有利于环境的优化，并且这种生态效率是相当大的；沙漠的治理对治理者而言，可以获得相关产品，而对社会来说，则不仅可以减少荒漠土地的面积，还可以防止和减少沙尘暴的发生，减少沙漠对良田的侵犯。正因正外部性的存在，社会在环境产业中获得了相当多的利益，其程度是其它产业所不可比拟的。此外，环境产业的投资周期相对较长，投资硬环境相对较差，所以，政府应该给予环境产业更多的优惠，以增强对环境产业投资的激励。政府对环境产业的优惠主要包括更优的税收政策、更少的土地使用费、更长的土地使用期限、更优的融资政策和更强的产权保护制度等。