杜　宇

在今年3月26日召开的国务院残疾人工作委员会全体会议上，回良玉副总理指出，当前，“国家正在加快推进覆盖城乡的社会保障体系建设和公共服务的均等化”，他要求“各地区、各有关部门要抓住机遇，把残疾人社会保障体系和服务体系建设纳入经济和社会发展全局，加大投入，加快推进，务求实效”。按照这一要求，5月8日，国务院残工委秘书处在京召开了“残疾人社会保障体系和服务体系建设部际研讨会”。来自国务院办公厅、国务院研究室、民政部、人力资源和社会保障部、卫生部、住房和城乡建设部、中国残联的有关部门负责同志及相关人员齐聚一堂，研讨在社会公共服务和社会保障建设过程中，如何把残疾人的特殊需求纳入其中，并按照中央文件的要求，给予特殊的扶助等问题。中国残联副理事长程凯出席会议并讲话。

残疾人全面纳入社会

保障和服务体系

程凯（中国残联副理事长、中国残联残疾人两个体系建设领导小组副组长）：

去年4月5日，中共中央、国务院正式印发了《关于促进残疾人事业发展的意见》。这对残疾人事业来讲，是非常重大的事件，说明在落实科学发展观的过程中，党中央、国务院是把改善包括残疾人在内的最困难人群的民生问题放在了非常重要的位置上。党中央、国务院对残疾人这个群体的关注，体现在文件的每一句话上。

按照中央7号文件的要求，中国残联成立了两个体系建设领导小组和办公室，专门做两个体系建设的具体推进工作。我们也搞了初步的调研，对江苏、河北等地进行专项调查研究，了解了基层在这方面的一些情况。

周萍（民政部社会救助司副巡视员）：

我跟大家简单介绍一下我们现在为残疾人提供社会救助的情况。

城市方面，符合条件的贫困残疾人都纳入了低保范围，并通过发放物价补贴和分类施保等，进一步提高对残疾人的救助水平。据统计目前有城市低保对象2334.56万人，其中残疾人139.12万人。分类施保是在城市低保制度中，针对特殊困难低保对象提出的一项补充性救助政策，旨在进一步提高他们的救助水平。对于重度残疾人，一般给予全额保障，或者在当地低保标准基础上上浮一定比例。比如在北京，低保标准的基础上，上浮10%，在天津、上海等地一般在10%至50%之间，辽宁是30%至50%。对一般残疾人，则视情况增加一定数额的低保金。对残疾人实施重点保障，还包括审核机制。对重度残疾人等丧失劳动能力的低保对象，各地是一年一审核，而对其他对象则采取动态管理，一般3个月或者半年一审核。

2007年，国务院发布关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知。各地将符合条件的农村贫困残疾人均纳入低保范围。截至2009年3月，全国共有农村低保对象4310万人，其中残疾人383.2万人。另外，全国纳入农村五保供养范围的人数已经达到了550.9万人，其中残疾人74.84万人。

姚显会（民政部社会福利和慈善事业促进司巡视员）：

在社会保障体系建设方面，我们一个是继续实施儿童福利机构建设的“蓝天计划”，这个计划已经投入了福利金10亿元，资助地级以上城市进行残疾儿童福利机构建设。在温家宝总理和回良玉副总理的支持下，一期投资2.6亿的国家康复辅具研究中心已经开工建设，主要是提供一些残疾人辅具方面的资源研究。

服务体系建设方面，我们一个是推动社会福利企业的健康发展。我们尽量减少金融危机带来的影响。2008年，全国福利企业23129个，同比下降了10.9%，但企业安置残疾职工人数达到了56.8万人，同比反而增长了2.2%。再一个是关于儿童福利机构集中养育儿童的“蓝天计划”，已经投入了3.8亿元部本级福利彩票公益金，加上地方配套，共为4万多名福利机构中的残疾孤儿进行了手术矫治和康复。同时建立了脑瘫儿童的康复示范基地，开展脑瘫儿童康复培训工作。

赵明钢（卫生部医政司副司长）：

卫生部一直对于残疾人的医疗服务保障工作高度重视，一方面在日常工作中，要求医疗机构为残疾人提供安全、方便、快捷、温馨的医疗服务，同时把残疾人纳入到惠民服务的对象中去，结合国家的政策，适当减免这些患者的费用。

还有，提出了制定新农合政策的时候，对残疾人参加新农合要有考虑。

在建设医疗机构的时候，也关注康复医疗机构和队伍的建设，我们有中国康复医学会，通过医学会开展人员的培训，提高技能，为残疾人提供更好的服务。

最近，我们和国家中医药管理局、中国残联共同制定了相应的文件，使残疾人特别是盲人从事医疗按摩，有了政策的保障。

另外，一些重大公共卫生专项也都把残疾人纳入进来了。

下一步，我们要把残疾人群纳入到公共卫生均等化里面来。比如说白内障，我们希望3年投入9个多亿的专项经费，开展白内障复明手术。

金维刚（人力资源和社会保障部社会保障研究所副所长）：

在养老保险方面，我想介绍一下深圳市的做法。深圳市去年出台了一个关于残疾人参加社会保险的试行办法。这个办法规定，低保残疾人参保由民政部门缴纳保险费，费用从福利彩票公益金里来，所以渠道拓宽了。重度残疾人、失业残疾人等在缴费方面有一些扶持政策。对于失业时间比较长的，通过试点，给予社会保险费的补贴。对于自谋职业残疾人，国家有政策，是按照国家政策实行的。对于达到法定退休年龄的残疾人，由当地政府根据具体的情况来确定提供社会保险的标准。整个的补贴，强调先缴费后补贴，先解决问题，然后政府去协调。这从制度上把残疾人纳入到社会保险范围，这个面是比较宽的。

农村残疾人的养老保险方面，现在我们部里正在研究新的农保的办法，希望改变农村社会养老保险过去单一的个人账户模式，建立新的机制，就是基础养老金加个人账户。

邱明月（人力资源和社会保障部工伤保险司处长）：

从工伤保险来讲，因工伤残人员的待遇就目前来看，是有保障的，应该说是比较优厚的。在一些制度上对残疾人也有所倾斜。我们也在积极探索，进行工伤康复或者说职业康复的试点，鼓励伤残者回归社会，提高生活质量，实现自我价值。

王瑞春（住房和城乡建设部住房保障司副司长）：

对于残疾人的住房保障，国家现有的政策，只有9部委2007年联合发的162号令，就是廉租住房保障办法。其中第四章规定了实物配租应当优先面向应该登记为廉租住房保障对象的孤老病残等特殊群体。各地也都根据这个办法，制定了廉租住房管理办法，百分之八九十对向残疾人优先分配廉租住房都做了规定，而且现在地方也确实是这么做的。

我们现在正在做的一项工作，就是制定保障性住房建设标准，这是国家的一个强制性标准，已经起草完毕，准备提交国务院常务会议讨论。这是一个技术的标准，规定保障性住房应建设适当比例的方便残疾人、老年人等特殊群体使用的无障碍套型。

我们制定了廉租住房建设三年规划，也马上要报国务院。3年里我们想解决747万户低收入家庭的住房困难，这些人中应该也包括一部分住房困难的残疾人。

牛大刚（住房和城乡建设部村镇建设司干部）：

今年中央将安排40亿元补助资金，用于农村危房改造。补助的对象，包括农村低保和分散供养五保的残疾人。

残疾人需要专项特殊保障

陈新民（中国残联研究室主任、中国残联残疾人两个体系建设领导小组办公室副主任）：

低保这一块，分类施保，地方各级政府都在做，我们正在起草的两个体系建设指导意见里，应该概括为一个制度化的东西。我们在讨论当中，一些社会保障的专家提出来残疾人的救助应多给多补，但在制度内做一些修补是权宜之计，长久来看，还是不要破坏现行制度的整体性。在低保制度之外，单搞一个残疾人的残疾津贴，类似于有些地方的老年津贴，这当然是比较理想化的，不见得马上能全面实行。

姚显会：残疾人津贴可以推动一些地方先做一下。现在国家要有这样一个统一的制度，还是比较困难的。慢慢地就形成制度了。

周萍：现在城乡低保都是以家庭为单位，不是以个人为单位的。还有比方说你收入低于1000元，就可以申请低保，要是收入1001元怎么办？这种低保边缘户的困难怎么解决？这些问题要进一步探讨。

陈新民：低保设计是以家庭收入为标准的，而不是按支出来定的。但是残疾人的支出特别多，跟一般人不一样，最重要的支出就是特殊医疗需求，还有辅助器具配用。2008年度监测数据显示，全国残疾人家庭医疗卫生保健的支出，城镇是一般家庭的1.65倍，农村是2.14倍。

樊静（卫生部医政司综合处副处长）：

现在比较现实的问题，就是康复医疗费用纳入医保的问题。这是核心的问题，只有康复医疗费用纳入医保，并且报销比例得到一定程度的保障，老百姓的康复需求才会被调动起来。如果治疗及时，就能防止残疾，可是大多数人没有意识到，或者由于经费的问题终止治疗。就把康复医疗纳入医保问题的重要性和操作上的问题，我们与几个有关部门做了沟通。现在大家也都比较关注这件事。实际上，从卫生经济学的角度来说，纳入医保是减少总费用的。

程凯：医保对特殊困难人群的迫切的医疗康复项目应不应该保？中央7号文件提出，“逐步将符合规定的残疾人医疗康复项目纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗范围，保障残疾人的医疗康复需求”。残疾人医疗康复的重大项目纳入到城乡医保，应该有个起码的制度性保障。

曹跃进（中国残联康复部副主任）：

我们算过，做一个白内障复明手术，它的成本在上世纪90年代初是300元钱。当时如果花了这300元，他就康复了；要不然他马上就成为民政救助对象，在家里不能出门，得有人侍候他，政府得给补贴。

医保大概念包括新型农村合作医疗。今天看到13个省贯彻落实中央7号文件的文，这个很有意思，在某些部分应该深受鼓舞。几乎所有13个省的文件都提到了要把一部分残疾人康复项目放入医保，包括新农合。在农村，要说盘子的话，实际上新农合的盘子更小。如果新农合的盘子里都能放进去的话，医保的盘子没有理由放不下。如果能全面突破最好。如果不能把所有的项目都突破，突破一些急需的行不行？

金维刚：从目前养老保险的参保情况来看，残疾人的参保率是最低的。过去讲农民工参保率很低，实际上残疾人的参保率更低。很重要的一个因素，目前对于残疾人社会保障相关的政策扶持还不够，已经有的政策受益面很窄，资金来源渠道也比较单一，主要是就业保障金，而且缺乏一个统筹的安排。残疾人在参加其他社会保险方面也都面临着一些问题，缺乏必要的政策来统筹。社会保障首先要解决那些最需要保障的群体的困难，而残疾人是最弱势的群体，其保障需求也是最基本的。而且这个群体由于特殊，跟其他的社会群体之间不会产生利益上很大的冲突，其他群体不会跟残疾人群体攀比。对这一群体的保障，首先要明确政府的责任。从现在参加来看，补贴的资金主要来源于就业保障金，而就业保障金主要是通过社会来筹钱的，并非财政的直接投入。而且要在就业保障金上年度使用有节余的情况下，才能够用于残疾人参保的补贴，这是打折扣的，是缺乏可靠的资金来源的。

尹彤颖（人力资源和社会保障部养老保险司统筹处调研员）：

现在我们国家城镇企业职工的基本养老保险制度覆盖了各类企业和城镇的个体工商户及灵活就业的人员。企业职工的“三保”，个人按照8%的缴费比例，企业按照20%的缴费比例共同缴费，到了退休年龄，就可以享受养老保险。从现行规定来看，对残疾人没有照顾性的政策。从个体工商户和灵活就业人员的政策，规定是按照上年社平工资的20%，完全由个人承担进行缴费。这对于残疾的个体工商户和灵活就业人员来说，能否缴得起费是个问题。因此现在他们能够享受养老保险政策的数量还是相当少的。如果能够让这部分人员缴得起费，以后有个生活保障，可以说是雪中送炭的事情。

我们现在有补贴的政策，但补贴的比例和金额都是由各地自行规定的，国家没有统一的规定。从我们现在了解的情况来看，很多地区没有落实到位，使这部分实际上最需要参加养老保险的残疾人并没有享受到政策的优惠。

刘文海（国务院研究室社会发展司副司长）：

残疾人的社会保障问题，应该说面临着许多的困难和挑战，起点很低，任务非常繁重。解决好残疾人的社会保障问题事关重大，意义怎么说都不过分，如果说过去没有条件，现在条件正在成熟。

首先要解决有没有的问题，然后再解决高不高的问题。残疾人社会保障的概念不宜泛化，应该和我们国家整个社会保障制度的建设相统一、相协调，把注意力主要放在保障残疾人的基本生活和基本医疗上来。现在主要的问题是养老保障缺乏制度性的安排，解决残疾人养老保障问题应该成为残疾人社会保障制度的关键。

我们可以参照在很多国家运行的老残遗保险制度。通过改革现行的城镇职工养老保险制度来统筹解决残疾人的养老保险问题，直接把它纳入社会养老保险的体系。■