史小宁　樊卫宾

中图分类号：F320.3 文献标识码：A

内容摘要：建设新农村与推进城镇化是现代化建设过程中两个重要方面，这些都与解决“三农”问题有关。长期以来，推进城镇化和促进农村经济发展的互动发展机制得不到确立，呈现出诸多此消彼长的不协调态势。城乡二元经济结构在造成城镇化发展滞后的同时，又将体制性原因和现实的种种矛盾叠加在一起，导致新农村建设与推进城镇化相悖而行。理顺这些关系对于实现新农村建设与小城镇发展的良性互动具有重要的意义。

关键词：建设新农村 城镇化 理论依据 互动

在2005年，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确地把建设社会主义新农村确定为我国现代化进程中的重大历史任务，这是从我国现代化的战略高度和“三农”问题实际出发，实现统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的具体化方案。2008年10月十七届三中全会又通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村改革发展基本目标任务做出了更加细化的界定。从我国的国情和农村发展情况来看，建设社会主义新农村，并不是要否定我国的城镇化道路。而推进城镇化，即使我国的城镇化程度达到60%，仍然会有五六亿人滞留农村，所以推进城镇化的同时也必须大力发展新农村。建设新农村和推进城镇化是相互关联、密不可分的，它们都与解决“三农”问题有关。对此，积极探索建设新农村与推进城镇化的互动发展，实现现代化的双重驱动，这会对我国欠发达地区城乡社会经济摆脱“二元”结构的困境提供有益的思考。

新农村建设与城镇化互动发展的理论依据

城乡二元经济结构是经济发展低水平的产物，又是经济落后的重要原因。城乡协调发展是消除城乡二元经济结构的根本途径。城镇是不能孤立存在的，它以受其影响的广大农村地区作为腹地而存在，发挥扩散效应与回流效应，两者具有密不可分的关系，并不存在战略重叠和现实矛盾。目前，有关城乡联系和区域协调发展的理论较多，这为我国确立建设新农村与推进城镇化的互动战略，形成城乡经济社会发展的一体化格局提供了理论依据。

（一）农村剩余劳动力资源配置理论

推进城镇化是吸收农村剩余劳动力、提高农民收入的重要载体。一方面，有利于人口及经济活动由农村向城镇集聚；另一方面，伴随着小城镇基础设施的完善，投资需求随之增长，直接增加农民的劳务收入。在这一过程中，劳动力由传统农业部门向现代工业部门转移，这是必然发生的共生现象。围绕农村剩余劳动力资源的配置，发展经济学家进行了大量的研究。刘易斯模型认为，在二元经济中，传统农业部门最大的特点就是剩余劳动力的存在。由于工农业之间的收入水平存在明显的差距，农村剩余劳动力必然有一种向工业部门流动的趋势。美国发展经济学家拉尼斯和费景汉在刘易斯理论的基础上，认为农村剩余劳动力必然流动的趋势是以农业劳动生产率的提高和农业剩余产品的增加为前提的，弥补了刘易斯模型的不足。在此基础上，托达罗系统发展了这一论断，建立了一个解释发展中国家城乡劳动力转移的模型，该模型认为剩余劳动力的区域转移是理性的经济行为，迁移决策取决于城乡之间预期工资差异。可见，建设新农村发展现代化农业就必须鼓励农村剩余劳动力向外转移，这种转移是农业劳动生产率的提高、城乡之间工资预期的差异，这是政府主导、农民自觉、市场自发三方博弈的结果。结合我国具体现实，在城市“异质性结构”存在的前提下，可行的办法就是建立适量的小城镇就地转移，实现离土不离乡。

（二）非均衡增长理论与城市中心论

非均衡增长理论认为，由于规模经济和聚集经济效益的存在，在市场力量的引导下，经济增长并非出现在所有地方，而是以不同的强度首先倾向于某些区域，然后通过不同渠道发挥扩散效应和回流效应，在实现增长极对外围产品的需求和技术创新的扩散的同时，实现各种生产要素资源从外围向核心区的流动。这些理论都是以城市为中心，强调通过资源要素从城市向农村的流动来带动农村地区的发展，带有明显“城市偏向”倾向和城市中心色彩。实现建设新农村与推进城镇化的互动发展，一方面需要选择适合经济增长的核心区域，通过规模经济和聚集经济效益推动城镇化，加快要素资源的合理整合，实现经济的非均衡增长；另一方面需要克服非均衡增长理论与城市中心论的误区，统筹城乡发展，实现以工促农、以城带乡。我国城乡二元经济结构正是长期以来区域经济非均衡增长战略选择和城乡发展政策供给不对等所导致的必然结果。利普顿认为发展中国家的城乡关系的实质就在于城市集团利用自己的政治权力，通过“城市偏向”政策使社会资源不合理的流入自己的利益所在地区，最终损害农村地区的发展。

（三）城乡联系模式选择理论

关于城乡联系模式的选择，发展经济学家刘易斯、拉尼斯和费景汉早就提出用来解释发展中国家经济发展过程的经典模式，即城市-工业导向模式，这一联系互动模式主要通过城市中现代工业不断吸纳农村中剩余劳动力来实现。在这里主要结合契合我国现实的“城市-城镇-农村”联系模式进行分析，尽管其表现形式多样，有的强调农村城镇的发展，有的强调城乡协调发展，有的强调城市的均衡布局，但都有一个共同点就是都强调广大农村地区小城镇的发展，以城镇为中介，实现城乡联系。因为小城镇作为农村经济、文化中心，通过其辐射作用，可以实现农村向城市的自然延伸。

另外，小城镇作为农村的区域中心，具有很强的集聚扩散效应，能够在一定范围内将各种生产要素聚集起来，实现农业的规模经营和农村现代化，实现经济结构的优化升级。弗里德曼认为，集中发展中心城镇，一方面可以分散过度集中于大城市的规划与权力机构，另一方面又可以为农村居民提供一个有利于其自身发展的场所，极大地降低农民的交易费用；费孝通认为，乡镇企业和农村小城镇建设对于打破城市和乡村封闭隔绝的状态，实现城乡要素在产业上的协调发展，形成资源要素双向流动的网络体系具有极其重要的意义。

新农村建设与城镇化互动中存在的不协调

长期以来，我国的城乡二元经济结构将存在联系的两个经济区域被人为地割裂开来，在造成城镇化发展滞后的同时，又将现实经济发展中的种种矛盾叠加在一起，导致建设新农村与发展小城镇在契合和互动中存在诸多不协调。主要体现在：

（一）建设新农村与推进城镇化劳动力资源配置的不协调

随着农村地区非农化浪潮的兴起，农村地区相当数量的劳动力进入城镇务工经商，基本上脱离了农业。但是，由于这种转移没有纳入正式渠道，是一种暂时性的转移，户口常住地依旧在原籍，于是便出现了一个既非农民，又非城市居民的“两栖性”游离阶层。这种离农人口的“两栖性”和不稳定性决定了一旦环境发生变化，就会出现逆向转移。这一阶层的出现对于解决农村剩余劳动力的就业出路，发展乡镇经济和增加农民收入起到了重要作用，但同时也存在着许多弊端。

“两栖”人口因为其对土地的复杂感情，一方面不愿意放弃土地，而将其视为一种职业保障或发生不测风云时的退守阵地；另一方面在农业与非农产业比较利益反差极大的条件下，他们又不愿意在农业上投入更多的时间和资金，依旧实行粗放经营。“两栖”人口对于所从事的非农产业怀有不稳定心理，没有长期规划，也不愿意进行大规模投资，在基础设施建设和再生产投入上举棋不定，不利于农村分工分业和城镇建设的发展。他们虽然增加了许多收入，但不愿意把这些收入用于生产性投资，而是将钱用于生活消费上，这种状况不利于经济发展。不少“两栖”人口在农村和城镇占有双份的生产资料和生活设施，从宏观上、微观上都造成了资源的浪费，同时他们却并不因为拥有双份的生产资料和生活资料而得到较高的经济效益和消费效用。

（二）新农村建设与小城镇发展土地资源利用的不协调

大力发展小城镇推进农村城镇化作为建设新农村的必然选择，其本来要旨在于在农村人口向城镇流动或农村转变为城镇的过程中，实现生产方式和文化观念向城镇现代化水平转变。可是，在小城镇建设中，由于选择的偏差、定位的误区以及农民的漠视，致使盲目的城镇化，不仅没有促进农村和谐秩序的演化，反而使得现有的农村秩序受到很大的破坏。一方面，就环境而言，小城镇大多数都以落后的传统产业为主，规模较小，无法发挥规模效益和集聚效应，但投资巨大，结果致使农村环境污染严重。这样，不但没有促进城乡的协调发展，反而极大地恶化了农村现有的生态秩序。另一方面，盲目的城镇化，使得“造城”运动和“圈地”热潮如火如荼，在造就新的城市贫民的同时，又在大量吞食着农民的廉价土地。

另外，随着我国城镇化步伐不断加速，小城镇数量开始猛增，土地资源利用矛盾和问题越来越突出。许多工业园区侵占良田，环境污染严重，建设用地盲目扩张，占用耕地过多，小城镇建设用地粗放利用，这些都是与建设新农村的初衷相悖的，已成为制约建设新农村和推进城镇化互动发展的重要阻碍。

制约新农村建设与城镇化发展良性互动的因素分析

（一）建设新农村与推进城镇化劳动力资源配置不协调的因素分析

小城镇是城市中资本、技术、信息等生产要素向农村地区扩散的桥梁，也是农村地区剩余劳动力向城市转移的平台。在计划经济体制下，为了确保国家优先发展重工业的战略选择，我国确立了严格限制城乡人口自由流动和迁徙的户口制度，严格限制农村人口向城市包括小城镇的流动。20世纪80年代，迫于农村改革和农村非农化的强烈需要，政府有限度地对传统限制人口流动的政策做了很小范围和程度的开放，致使户口不发生变动的非正式人口流动成为人口流动的主流。可是，农村地区大量剩余劳动力虽然脱离了农业生产，但是又不能彻底地转移到小城镇中去从事非农产业，而是在进行二、三产业的同时，仍没有完全割断同土地的关系，广大农民工在农村与城镇之间游离着，形成了一个特殊的“游离阶层”。这种二元户籍制度改革的不彻底性，既不利于农村社会经济的发展，也阻碍了城镇化水平的提高。

除此之外， 农村土地承包经营权流转机制不活和土地收益率低下也是重要的原因。一方面，在我国现行的土地产权制度安排之下，由于土地流转的内生机制不健全和外部环境不成熟，致使许多农民转向非农产业，但又不愿意放弃小块土地的经营权，土地社会保障功能不断强化。这样就会降低农民非农业生产投资预期，阻碍农村剩余劳动力从农业部门向非农业部门的相对自由转移。另一方面，在土地及其它生产要素相对稳定的情况下，由于客观上存在投资报酬递减规律，农业劳动生产率往往因为劳动力数量的增加而趋于递减。如果剩余劳动力未转移出去，则必然造成潜在的农业待业劳动力的增加。如果把所有的劳动力都投入到数量固定甚至减少的土地上，则必然造成农业劳动生产率的下降和土地收益率的低下。

（二）新农村建设与小城镇发展土地资源利用不协调的因素分析

新农村建设与小城镇发展土地资源利用的不协调，最重要原因在于政府在推进城镇化过程中缺乏统筹和长远考虑，造成小城镇用地规模失控，不仅没能体现效益，反而恶化了农村现有秩序，在土地社会保障功能对农民不断强化的背景下，耕地面积却大幅减少。当然，在小城镇的发展进程中，无论是城市人口比重日益增加，还是城市自身规模的扩大，都必然伴随着城镇建成区的扩大和耕地面积的减少，这是任何国家城镇化的必然趋势。

在我国土地资源利用效率低下，一方面，由于在小城镇建设过程中缺乏科学合理的统一规划，与城市规划脱节，忽视乡镇土地利用总体规划，忽视城镇体系规划，缺乏应有的权威性、指导性和实效性，在缺乏项目、资金和第二、三产业集聚规模的情况下，必然导致粗放用地。

目前我国大多数小城镇在用地结构方面普遍存在着居住用地比重过大，公共设施用地和绿化用地比重偏少，公共服务设施配套不完善等问题。其原因在小城镇用地布局方面，存在着乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散，城市内部道路建设不规范，功能分区不明显，建筑密度和容积率低，建筑物布局零乱等问题，导致小城镇土地用地结构不合理，土地利用率低下，城市集聚效益降低，生态环境较差，城市的自然人文景观缺乏特色等。

另外，由于我国小城镇的发展绝大多数是依靠农民自发形成的，小城镇建设资金的严重匮乏是制约小城镇发展的首要因素。在小城镇发展初期，只能采取低成本扩张的政策，以地生财以大量占用耕地为代价。这种重外延轻内涵的小城镇发展战略模式，使小城镇的用地规模无限制的扩张，耕地占用面积迅速增加。

实现新农村建设与城镇化良性互动的对策选择

城镇化是建设社会主义新农村的目的所在，又是建设社会主义新农村的重要途径，建设社会主义新农村也利于城镇化发展。如何克服建设新农村和发展小城镇之间的不协调，实现两者的良性互动。笔者认为，主要从以下几个方面来思考：

（一）加快户籍制度改革和农村土地流转制度的创新

长期以来，以户籍制度为根基的城乡分割体制是农村人口不能自由向城市迁徙，将城乡居民分割为两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团。直到20世纪80年代起才开始松动，市民所享有的特权逐渐开始弱化。户籍制度及其管理方式不应当成为人为的区分人们社会身份的标志，应适应我国经济非农化和市场化的需要，逐步并最终彻底剥离粘贴在非农业户口上的一系列无偿的社会经济福利，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，实行以迁入地和常居地管理为主的管理方式，鼓励有固定住所、有合法收入的农村人口或外来人口办理城镇常居户口。这能有效地加速农村剩余劳动力的转移配置，克服凝滞性强、附着性大的配置陷阱。

另外，值得注意的是，农村剩余劳动力要实现彻底转移，面临一个不可回避的问题就是如何处理转移劳动力原来承包的耕地，避免大量的亦工亦农的兼业化现象。为此迫切需要土地使用权的流转制度的创新，促使转移土地的劳动力向种田能手集中，实现农业规模经营。从耕地退出的角度看，应该让退出耕地经营权的农户仍能凭他们原有的土地经营权而获得经营权的收益。从耕地流出的角度看，政府应当采取措施培育、造就一个懂经营管理的阶层。还要进行农业生产经营组织的创新，以企业式的管理、核算和收入分配模式取代以血缘关系为纽带、不计效益和成本的家庭耕作模式，逐步将传统的家庭式生产组织改造成企业式农场。这样才能更好地契合发展现代高效农业实现城乡经济一体化的现实要求。

（二）建立统一协调的区域规划体系

2004年新《土地管理法》实施以后，我国土地管理进入土地用途管制制度阶段，除生态退耕还林还草外，确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。然而城镇化必然占用一定数量的耕地，我们既要反对那些因害怕失去耕地而不搞城镇化的典型的“小农意识”，也要防止出现忽略我国人多地少、土地资源稀缺的基本国情，片面追求城镇盲目无限制扩张的错误倾向。中国式的城镇化道路只能是以保护耕地为前提的城镇发展模式。也就是说，在城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保护一定区域内的耕地总量不变。因为小城镇建设不仅关系到自身发展，而且事关区域以至全国人口、资源、环境与社会经济发展全局。

小城镇发展战略不仅要因地制宜科学地选择能充分发挥地方优势，具有地方特色的发展模式和用地模式，而且要始终坚持法定原则，以小城镇区域土地利用综合效益最大化为目标，科学合理地确定小城镇用地规模和布局。这就需要在小城镇建设过程中充分发挥土地利用总体规划对小城镇发展引导和调控作用，坚持用途管制制度，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，正确引导农业结构调整使耕地数量增加的同时提高新增耕地的质量，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延发展规模，用地粗放，浪费土地和乱占滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道，为新农村建设创造良好的制度环境。

参考文献：

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