席志刚

2月1日发布的20D9年中央一号文件指出：推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。

按照中央批准的自治区机构改革方案和自治区实施意见的规划，宁夏将在3月15日以前完成定职责、定机构、定编制工作，3月31日前做好定岗定员工作，严格控制人员编制，实现职责任务到位、机构设置到位、领导班子到位、工作人员到位。

宁夏试点

宁夏回族自治区是我国唯一的省级建制的回族自治区，1958年10月25日成立，现辖银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫5个地级市，22个县（市、区）。首府银川市辖3区2县1市，即兴庆区、金凤区、西夏区、永宁县、贺兰县，灵武市。

现已公开的宁夏回族自治区政府改革方案显示，机构改革后，自治区政府减少厅级机构6个设置工作部门35个，实现了真正意义上的“瘦身”。

“各地、各部门一定要抓住机遇，率先在全国探索建立省直管县的行政管理体制。”宁夏回族自治区主席王正伟在1月20日召开的自治区政府机构改革动员大会上表示，自治区在建立直管县的财政体制方面已经先行了一步，积累了宝贵经验。

“省直管县试点非常敏感，涉及机构裁撤，合并、人员安置等具体问题，自治区已派出30多个工作组深入各区、市、县进行调研，现在还没有成熟的试点方案。”自治区编制办公室综合处的刘处长告诉《凤凰周刊》，现在的首要任务是落实自治区政府机构改革方案，随后将展开市县级政府机构改革。

据参与1月20日动员大会的一位农业系统官员透露：“灵武市已作为自治区管县的试点。”选择灵武市作为试点行政成本较低。

“灵武市作为省管县已经确定。”灵武市编办的韩志华表示，目前已经启动全面调研，重点调研行政机构裁撤，合并，与自治区形成垂直对接。计划于2月14日结束调研工作，形成调研报告由市政府上报自治区。

虽然具体试点实施方案还没看到，但灵武市畜牧局的一位人士告诉记者，在省管县试点改革后，灵武市现有的农业局、畜牧局可能不复存在，将形成一个和自治区农牧厅形成垂直管理的机构。

人事难题

“试点后，灵武的整个行政级别提半级，相对应的各委、办、局都要升格，人事编制将会是个难点。”灵武市财政局一位人士表示，几个部门的正职干部候任新组建的部门，还有一些副职需要安置，难度可想而知。

灵武市农业系统的一位调研员表示，财政省管县好办，行政省管县涉及的问题太复杂，人事变动和安置历来是政府机构改革的难题。

根据自治区政府机构改革方案，自治区共设置工作部门35个，其中自治区政府办公厅和组成部门24个，直属特设机构1个，直属机构10个。

在部门序列中，新增了经济和信息化委员会，人力资源和社会保障厅、环境保护厅、住房和城乡建设厅、交通运输厅。而既有的经委、人事厅劳动和社会保障厅、交通厅_建设厅等称谓经整合归并后不复存在；食品药品监督管理局由政府直属机构调整为卫生厅管理的部门管理机构，文化市场行政执法总队、知识产权局、测绘局三个先前承担行政职能的副厅级事业单位，分别被调整为文化厅，科技厅、国土资源厅的内设机构；粮食局、体育局则由承担行政职能的政府直属事业单位调整为政府直属机构。

若按照“对口”设置和调整，无疑会在试点灵武市形成人事编制的动荡。宁夏自治区政协的一位人士表示。除此之外，原灵武市的上级市银川是否会在宁东能源化工基地上放权，成为灵武直管县试点最具争议的问题。目前灵武就有一种意见倾向于保留现在的机构设置，允许一个部门对口上级几个部门，没有必须设置的部门坚决不设，不搞上下“对口”。

利益博弈

“目前灵武市作为自治区直管县最大的悬念是宁东能源化工基地的归属问题。”宁夏灵武市财政局一位不愿具名的人士表示，该基地每年为灵武市贡献的财政收入占总量的三分之一以上。

宁东能源化工基地位于宁夏中东部，是以煤炭、电力、煤化工、新材料为优势产业的区域性大型工业基地。“十五”和“十一五”期间规划在灵武布局建设的“一号工程”，被国家列为重点能源基地之一。

依托宁东能源化工基地，灵武市在县域经济中迅速崛起，2007年列西部百强县第84位。随着宁东能源化工基地继续投资建设，自治区政府和灵武市政府做出加强县域经济的目标规划，计划在2012年使灵武进入全国百强县。

上述人士认为，“省管县”将把地级市架空，涉及利益重新分配的问题：比如以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入就会减少。

灵武市财政局一位官员直言，若把宁东化工基地划给银川市，成为银川市的一个区，那对作为“省管县”试点的灵武市而言，绝不是个好消息。

“宁东能源化工基地若划给银川，灵武作为省直管县试点就没什么意义了。”多位受访的灵武市官员表示，省直管县是为了进一步加强县域经济，而不是削弱。

正是因为宁东能源化工基地的财税地位无法替代。银川市政府办公室在接受记者电话咨询时表示：“宁东能源化工基地的归属目前尚无定论。”

但据记者了解，2002年，灵武市纳入“大银川”管理，目前宁东能源化工基地设管委会、区级行政机构，对外的牌子是“银川市宁东能源化工基地管委会”，管委会主任由灵武市市委书记兼任。

精简与阻碍

“省直管县是一种利益的重新调整权力的重新分配。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌表示：实行省管县在壮大县域经济实力的同时，也会给中心城市的扩张造成负面影响。

据悉，宁夏回族自治区书记陈建国，主席王正伟要求这次机构改革，内设机构原则上要以不低于10%的比例进行精简，同时，要进一步完善自治区直管县的财政管理体制，积极探索完善自治区直管县的行政管理体制。

“这是一条刚性要求，必须不折不扣地落实。”自治区编办主任姚占河在接受宁夏网专访时表示，自治区编办要加强指导，严格把关，确保达到中央和自治区关于地方政府机构改革的各项要求和规定。

由于“宁夏行政区划较小，推进省直管县的成本较低，可以考虑行政直管县一步到位”。一位受访专家表示，按照宁夏地方政府改革实施方案的要求，市县级政府机构改革，省管县试点改革可在年内完成。

然而，作为市地方政府机构改革的关键一步，也是更难的一步，宁夏省直管县改革注定不会一帆风顺。

“省管县的改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权的问题。”国家行政学院的汪玉凯教授表示。中国宪法确定的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制，而目前实行的却是四级行政体制，市管县一直是一种常态。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团，将是改革的一大阻碍。