虞国平

摘要通过大量数据对我国近年来粮食生产、消费、储备和贸易情况进行了分析，肯定了国家出台的系列政策对提高粮食有效供给的重要作用，指出我国粮食继续增产面临的诸多制约因素，并基于粮食安全角度提出了政策和技术建议，以期为今后发展粮食生产、流通管理、保障粮食安全提供参考意见。

关键词粮食；供需现状；制约因素；发展对策

中图分类号F326.11文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）04-0237-05

粮食是保生活、平物价、稳民心的关键商品。以不足世界7%的耕地，养活世界近1/5的人口，我国政府历尽艰辛，取得了举世瞩目的成就。从1978年至今的20多年来，我国粮食产量从3亿吨连续登上3.5亿吨、4.0亿吨、4.5亿吨、5.0亿吨4个大台阶。实现了主要粮食供给由长期短缺到大体总量平衡、丰年有余的历史性转变。但粮食问题仍是我国的头等大事，是经济发展、社会和谐、国家自立的基础，关系到我国经济独立和安全，关系到社会稳定和小康社会的实现。

1近年来粮食总量供需分析

1.1粮食生产状况

2007年以前，我国曾经有3个年份的粮食产量突破了50 000万吨，其中1996年粮食产量首次达到50 455万吨，这是1984年达到40 000万吨水平之后，经过12年艰苦努力，首次突破50 000万吨大关；1998年达到51 230万吨；1999年达到50 840万吨（见图1）。但随后5年粮食生产连续下滑，2003年粮食产量下滑到43 070万吨。

针对粮食下滑，2004~2007年，国家出台了一系列强农惠农的重大举措，加大对农业的投入，加上农业科技的进步，为中国新时期现农业发展创造了良好条件。

（1）推出系列惠农之举，提高农民种粮积极性。从2004年起，连续5年下发指导农业农村工作的一号文件（见表1），颁布了一系列强农惠农的重大举措，激发了广大农民务农种粮的积极性。5年间，逐年加大粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴规模，对重点粮食品种实行最低收购价政策。2006年彻底取消农业税后，中央逐步建立了“以工补农、以城带乡”的反哺农业投入机制。

（2）加大农业资金投入，促进农民持续增收。5年来，中央在粮食直补、农资综合直补、农机具购置补贴、测土配方施肥补贴、产粮大县补贴、种养业良种繁育体系、植保工程、现代农业示范建设等一系列工程投入大量资金，有力地促进了粮食连年增产。同时，积极实施粮食最低收购价格政策，深化农村税费改革，切实减轻农民负担，保障了粮食安全。2003年，中央财政用于农业的投入为3.2亿元，2004年增加到145.2亿元，2005年为230.7亿元，2006年为404.5亿元，2007年达到637.6亿元。2003~2007年5年间，中央财政用于农业的资金累计1 421.2亿元（见表2）。

（3）紧紧依靠科技进步，推动粮食产量的增加。2003年以来，在气候、资源、市场制约加大的情况下，农业科技发挥了重要作用。我国的粮食增产正在由依靠单纯扩大面积向提高单产、稳定面积转变，农业科技对粮食增产的贡献率不断提高。与2003年相比，2007年粮食产量增加了7 080万吨，其中因单产提高增产4 418.5万吨，单产对粮食增产的贡献率达到62.4%。粮食单产的提高，主要得益于良种良法的广泛应用和农业科技进步。

在系列政策的促进下，2004~2007年粮食产量快速增长，增幅达16.4%，累计增产粮食7 080万吨（见图2），其中2004年增产3 877万吨，是新中国成立以来增加最多的1年。2007年，粮食播种面积恢复到1.057亿公顷，比2003年增加640万公顷；产量达到50 150万吨，比2003年增产7 080万吨。2008年，全年粮食总产有望超过1998年51 230万吨的历史最高水平，实现改革开放以来首次连续5年增产，为近几年我国粮食市场平稳运行奠定了物质基础。

1.2粮食消费状况

随着人口增长、城市化、工业化发展，我国粮食消费需求总量平稳增加，据测算，城市化程度每提高1%，粮食消费总量大体增加1 000万吨。另外，随着人们消费结构的变化和食品加工业的发展，工业用粮将继续增加，预计年递增2.2%，占粮食总消费的8.0%左右。2007年我国粮食总产量50 150万吨，人均占有量为380kg，而人均消费量为388kg，产需总量基本平衡（见表3）。除大豆有一定缺口需依靠进口弥补外，小麦、稻谷、玉米3大品种消费量在4 250~4 350kg，产需平衡有余。

（1）从消费结构上看。口粮消费稳中趋降，2007年城乡居民口粮消费（口粮安全是狭义的粮食安全）大致在26 500万吨左右，占粮食总消费的51.71%（见图3）；饲料用粮持续增长，由于肉、蛋、奶等动物性食品的需求增长较快，近年来我国饲料用粮一般在16 500万吨左右，约占国内粮食总消费的1/3；工业用粮增加较快，在国际能源价格不断上涨的推动下，以粮食为原料的深加工业迅速扩张，使工业用粮增长加快，目前工业用粮大约为7 000万吨；种子用粮变化不大，稳定在1 150万吨左右。

（2）从消费总量上看。我国既是人口大国，也是粮食消费大国。目前，我国粮食消费呈刚性增长态势，其中间接粮食消费成为拉动粮食消费增长的主动力，直接消费动力不足。2003年，我国共消费粮食48 800万吨，2004年为49 000万吨，2005年为53 100万吨，2006年为50 750万吨，2007年我国粮食消费量仍将超过50 000万吨。

（3）从品种结构上看。稻谷是影响我国粮食供求平衡的先导性和敏感性品种。稻谷、小麦、玉米3大品种产需平衡有余（见表4）。小麦和稻谷作为主要口粮品种，消费相对稳定，玉米消费在加工业和饲料业的带动下增长较快，大豆消费快速增长。未来对我国粮食安全影响最大的不是小麦、水稻等主食品种，而是玉米、大豆等饲料原料。在当前形势下，开发低成本饲草资源，大力发展草食畜牧业，对我国宏观经济有重大支撑作用，也是我国农业结构战略性调整的重要内容。

1.3粮食库存状况

国家粮食局副局长曾丽瑛近日表示，当前我国粮食供求基本平衡，库存充裕，完全有能力保证市场供应，保持粮价稳定。即使不考虑当年收购量，国有粮食企业现有库存也可以满足1年多的销售。我国粮食储备已具相当规模。目前，国家储备粮以小麦、稻米、玉米为主，其中，小麦占50%以上，稻谷占30%左右，玉米占17%左右，其他豆类占3%左右。粮食储备品种结构相对合理，分布也比较适当，有利于实现“储得进、调得出、用得上”的目标，为保障国家粮食安全提供了雄厚的基础。

自20世纪80年代以来，中国粮食储备率就一直呈上升趋势，并且远远高出世界粮食储备率。20世纪80年代，中国粮食储备率平均为27.49%，90年代上升到34.80%，1997年以后更是高达40.00%以上，1999年继续攀升到创纪录的62.00%，而1996~2000年世界粮食储备率只有16.50%。从1983~2007年，中国已连续24年超过18.00%的安全库存指标。截至2007年年底，我国国家储备总量保持在15 000~20 000万吨的水平，其中大米的库存量为4 000~5 000万吨，不包括民间的商品性周转储备和农民的自留储备。即使只按15 000万吨的储备量计算，也相当于我国全年总产量的30%，相当于30 000万吨左右市场需求量的50%。该储备水平是世界平均储备水平的2倍，远高于联合国粮农组织（FAO）提出的17%~18%的粮食安全线。由此可见，中国已经成为世界粮食供给中的稳定性力量。

1.4粮食贸易状况

2003~2007年，我国净出口粮食3 157.51万吨（见表5），5年来平均每年净出口631.5万吨。其中2003年净出口2 082.73万吨，为5年来最高的一年。2004年，为了补充库存，我国不得不进口玉米和小麦等粮食，以满足在经济迅猛增长推动下日益提高的粮食需求。

近年来，国际粮食贸易基本趋于稳定，年均贸易量大体保持在24 000万吨，约为我国粮食年度总产量的50%左右。我国粮食进口国内需求量的1%，就相当于国际粮食贸易量的2%，我国粮食进口存在着明显的“大国效应”，因此，在粮食安全战略上必须坚持基本立足于国内保障供给的方针。中国一直保持95%以上的粮食自给率。且除大豆以外，中国的谷物进口量减少，出口量增加，成为谷物净出口国，而且进出口量占谷物产量的比重很小。

2我国粮食继续增产面临的诸多制约因素

2.1供给方面

（1）资源约束，面对供求“紧平衡”。受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响，耕地资源逐年减少。全国耕地总面积从2003年的1.234亿公顷减至2007年的1.217亿公顷，逼近1.200亿公顷的警界线，人均耕地面积跌至0.092hm²，不足世界平均水平的40%。受干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等多种因素影响，质量相对较差的中低产田约占2/3。目前，我国人均占有水资源量约为2 200m³，不到世界平均水平的28%，每年农业生产缺水200多亿立方米，且水资源分布极不均衡，水土资源很不匹配。

（2）基础设施薄弱。粮食生产始终没有摆脱“靠天吃饭”的局面，农田有效灌溉面积仅占总耕地的40%左右，仍有40%的耕地处于不断退化的状态。

（3）种粮比较效益低。近年来，由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益下降。随着我国工业化、城镇化快速发展，农村外出务工人员增多，特别是粮食主产区1/2以上的青壮年劳动力外出打工，农业劳动力呈现结构性紧缺，一些地区粮食生产出现“副业化”的趋势。与进城务工和种植经济作物相比，种粮效益明显偏低，保护农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展的难度加大。

（4）农业科技支撑能力不强。目前，我国农业科技进步贡献率仅为49%左右，比发达国家约低20%。农业重大科技成果储备不足，先进适用技术普及率不高，科技推广能力弱，农业科研成果转化率只有30%，与发达国家相比约低40%。农业物质装备水平低，结构不合理，不适应农业生产发展的需要。全国综合机械化水平为41%，尚处于发展的中级阶段。此外，基层农技推广体系体制不顺、机制不活、队伍不稳、保障不足等问题亟待解决。

（5）气候影响因素日益严重。从我国的实际情况看，每年洪涝灾害受灾面积为1 000多万公顷，成灾面积500万公顷以上；干旱灾害受灾面积为2 000多万公顷，成灾面积1 000万公顷左右。据统计，我国因灾年均损失粮食在5 000万吨左右，相当于每年产量的1/10。据专家预测，未来气候将会出现大的变化，对农作物产量、种植制度和作物品种产生重大影响。

2.2需求方面

（1）人口数量增加导致粮食消费不断增加。2007年我国人口已达13.2亿，按5.178‰的自然增长率推算，今后每年增加近700万人口，直接推动了粮食需求总量的刚性增长，将使我国本已偏紧的粮食产需形势在相当一段时期内更趋严峻。

（2）城镇化进程的加快。据测算，城市化程度每提高1%，粮食消费总量大体增加1 000万吨。根据发展规划，我国的城市化水平要从2006年的43.9%提升到2020年的58.0%，提高14.1%，至少要有14 000万吨粮食作为基础，相当于目前我国粮食生产总量的1/4强。

（3）城乡收入差距仍在进一步拉大。农民虽增收很快，但城乡收入差距仍在进一步拉大，2007年城乡居民收入比扩大到3.33∶1，绝对差距达到9 646元，是改革开放以来差距最大的1年。粮食主产区的农民收入并没有明显改善，甚至出现倒退。

（4）粮食需求总量继续增长。消费需求呈刚性增长，到2010年我国居民人均粮食消费量为389kg，粮食需求总量达到26 250万吨；粮食消费结构升级，口粮消费减少。到2010年我国居民口粮消费总量12 925万吨，占粮食消费需求总量的49%；饲料用粮需求增加，到2010年饲料用粮需求总量为9 350万吨，占粮食消费需求总量的36%。工业用粮需求趋于平缓。

2.3区域方面

（1）粮食生产重心北移。2007年13个粮食主产区产量占全国总产量的75%。其中河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南７个北方产区，粮食产量占全国的比重为43.5%。南方粮食生产总量下降。江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川６个南方产区，粮食产量占全国比重为31.6%。主销区粮食产需缺口逐年扩大。北京、天津、上海、浙江、福建、广东和海南7个主销区，粮食产量占全国的比重为6.3%；产需缺口由2003年2 425万吨扩大到2007年2 750万吨左右。此外，西部部分地区生态环境较差、土地贫瘠、粮食生产水平较低，存在供需缺口。

（2）产销区之间稳定的分工协作关系没有形成。受“米袋子省长负责制”政策的影响，各地区力求粮食供给自保，积极发展区域内的粮食生产，地区封锁和市场分割也随之而来，致使各地区的农业生产结构趋同，从而导致一些地区的粮食生产优势得不到发挥，而另一些地区则以牺牲区域经济利益或生态利益为代价来发展粮食生产。

（3）产销区之间利益分配机制不协调的问题一直存在。从总量上看，我国的粮食安全应该是有保障的，这要求我国粮食产销区之间的关系比较协调，但从历史的角度来看，产销区之间的矛盾一直比较大，特别是利益分配机制不协调问题一直存在。在粮食供给不足或过多时，主产区和主销区的矛盾特别明显。

2.4产业链方面

在粮食生产以及粮食流通体制的改革过程中，我国在整合粮食生产、流通、加工、消费等环节，优化产业链环节，构建紧密型的粮食产业链方面（见图4）取得了很大的成绩，但是粮食产业链上生产、流通、消费等环节还存在一些不适应市场发展的、各环节之间相互脱节的现象，影响国家粮食安全。

（1）生产和消费未衔接。当前我国粮食产业链条上，生产和消费衔接性较差，就是人们通常所说的小生产与大市场的矛盾，我国现在粮食生产方式仍沿袭传统的一家一户分散经营，但是市场需求却是大市场、大消费。主要表现在传统小生产的低效率、高成本所生产的粮食数量难以满足日益增长的市场需求及生产和消费信息的不对称方面。

（2）生产和流通未衔接。一家一户小生产方式决定了粮食流通产业处于尴尬的小、散、乱状态。以自给自足为主的小生产决定了粮食商品率低、品质不高，难以发挥现代规模经济的优势，粮食企业规模经营、做强做大难。这些因素导致了我国粮食流通企业流通速度慢、效率低，对市场反应迟缓，不利于国家粮食宏观调控，严重影响国家粮食安全。

（3）流通和消费未衔接。当前我国粮食市场已形成了比较明显的产区和销区以及高品质口粮和专用工业饲料转化用粮的格局，大市场、不同层次的消费需求呼唤快速度、高效益的大流通。但是我国粮食流通产业存在粮食流通的观念滞后、基础设施水平和能力不足、粮食物流信息化水平低等缺陷，严重影响了国家粮食安全。

2.5国际市场方面

近期以来，国际粮食价格疯狂上涨。据联合国粮农组织统计，迅速上升的粮食价格已导致37个国家面临粮食危机，急需外部援助。粮价飞涨使得很多地区的社会发生动荡，埃及、海地等多个国家都发生了与粮价上涨有关的骚乱。巴基斯坦和泰国还部署军队以防止人们哄抢粮食。

随着国际农产品市场变化，我国利用国际市场调剂余缺的不确定性也在增加。世界银行曾发表报告，过去3年国际市场小麦价格上涨了181%，食品价格整体上涨了83%。在粮价上涨的同时，世界粮食储备正在减少。目前，世界粮食年产量约为20~21亿吨，粮食年贸易量仅2.5亿吨，而中国年粮食消费量平均超过5.1亿吨。

近年来，国际粮食贸易基本趋于稳定，年均贸易量大体保持在2.4亿吨，约为中国粮食年度总产量的50%，因此国际粮食贸易对国内调剂空间有限。中国进口国内需求量的1%，就相当于国际粮食贸易量的2%。如果中国大量进口粮食，不仅会拉动国际市场粮价大幅上涨，还将打破现有的世界粮食贸易格局。2006～2007年度全世界除中国之外的稻米库存只有4 238万吨，仅为我国年消费总量的33%。一旦中国出现稻米短缺需要从国际市场调剂，则不仅

会拉动国际米价更加走高，而且回旋的余地非常小。

3我国粮食生产发展对策

3.1政策建议

（1）尊重市场机制，逐步提高粮价。粮价平均提高0.2元/kg，粮农增收1 000亿元，可直接惠及种粮农民。粮食最低收购价格提高，才能让农民种植粮食有利可图，提高其种粮积极性，避免耕地继续大面积抛荒；才能保障粮食的国内供应，避免国内供应出现大的缺口，需要花更高的价钱进口粮食，这既对粮食生产者有利，也不会损害粮食消费者利益。建议进一步放开市场，提高粮食收购价格，使国内粮价与国际粮价尽快接轨。考虑到国内市场情况，粮价上涨不宜过快，应该分步骤、小幅度逐步放开，目前可以适当允许粮食价格上涨20%~30%。

（2）完善补贴政策，增加农民收入。进一步扩大农民直接补贴规模和范围，使直补的“特惠制”向“普惠制”推进。在直补方式上，既可考虑不与产量挂钩的直接收入补贴，也可考虑与产量挂钩的直接补贴方式，还可考虑选择某些对增效增收作用明显的生产环节进行补贴，如良种、机耕、机收补贴，推广旱作农业节水灌溉技术补贴等，以改进补贴方式，提高补贴效率。补贴向农业高新技术推广倾斜，采取多种形式扶持农业高科技的创新，如设立农业新品种、高新技术产业风险基金，采取贴息的方式引导金融部门或企业投资农业高新技术；建立全球农业高新技术信息网；以股本投入的方式，为农业科技企业提供资本金支持，加大对龙头企业的直接科研资助等。实施农民科技培训补助，每年安排一定的资金，用于骨干农民的科技培训补助。搞好粮食风险基金的综合统筹，进一步向粮食主产区和粮食生产环节倾斜。改进粮食直接补贴方式，实行与粮食商品量直接挂钩的粮食补贴政策。

（3）加强土地流转，开展规模经营。建立健全土地流转机制，促进土地向农业龙头企业或种田能手、种养大户集中，或通过土地入股等形式，建立加盟农场、家庭农场、合作农场，形成规模经营。要积极引导和促进土地经营权流转工作，在“依法、自愿、有偿”的基础上加大对土地经营权流转经费的补助力度。创新管理机制，实行从生产到销售的统一管理服务模式。创新利益联结机制，以农业龙头企业和专业合作经济组织为主体，形成产供销一条龙、贸工农一体化经营，形成各方利益共享、风险共担的利益联结机制。

（4）制定评价体系，确保粮食安全。打破粮食生产与地方GDP不协调这个怪圈，必须调动地方政府的种粮积极性。应根据全国的产业布局制定考核办法，粮食主产区的考核以粮食生产为主，而非过分强调GDP。只有这样，地方政府才能沉下心来发展农业、抓粮食生产，从而形成良性循环，确保粮食安全。

（5）建立保险制度，撑起“保护伞”。农业本身很脆弱，一旦遭了天灾，农民损失异常惨重，他们迫切需要农业保险来分担压力、增强信心。建议政府积极探索建立政策性与商业性相结合的农业保险体制。实行“政府财政补贴，商业化运作”的农业保险，在省级试点的基础上，根据地方产业特点，扩大保险覆盖面，采取政府与保险公司共同分工经营的运作模式，实现风险管理市场化。农业保险公司要完善农业保险服务体系，了解农民的现实需求，提供专业化、个性化的服务。同时，政府要加强重大动植物病虫害疫情的预测、预报、预警机制，有效防范各种灾害。

（6）改造中低产田，实施沃土工程。加强农田水利基础建设，对于巩固农业基础地位，提高农业特别是粮食综合生产能力，增加农民收入，具有特别重要的意义。要实施沃土工程，大力培肥地力；改造中低产田，提高水稻单产水平；搞好中小水利工程的维护和建设，提高防洪调蓄能力，完善农田灌溉体系，增加水稻生产有效灌溉面积；发展节水农业，加强节水设施建设，提高水资源利用率；在全国现有1.2亿公顷耕地面积中，确保0.3亿公顷的水稻种植面积不被挤占。

3.2技术建议

（1）建立粮食生产的长效机制。要按照中央关于“粮食安全的警钟要始终长鸣，巩固农业基础的弦要始终绷紧，解决好‘三农问题作为全党工作重中之重的要求要始终坚持”以及“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”的要求，结合粮食工作实际，认真落实各项政策措施，从关注民生的大局出发，稳定粮食市场供应，防止粮食价格过快上涨。要配合有关部门，进一步完善对种粮农民的价格保护政策，逐步建立保护种粮农民利益、促进粮食生产的长效机制。继续推广“订单粮食”，积极扶持农村粮食合作组织，培育种粮大户，稳定省内粮食生产。

（2）推行国家粮食安全责任制。建议推行国家粮食安全3级责任制，制定粮食安全法，依法治粮。第1层次为省级。即争取实现省、自治区、直辖市内粮食自给，或尽可能高比例的自给自足；第2层次为省际协作区，即通过省际间协作，建立邻省间紧密型的粮食安全合作关系。各合作区紧密协作，互为左右手，共同保证协作方的粮食安全；第3层次为中央政府。主要调控南北方间、东中西间、国际国内间粮食安全关系。3个层次间，以各省、自治区、直辖市自力更生为主，省际间协作为辅，中央总体把握平衡，统一管理，平衡各方经济利益与粮食生产的关系，分工合作，全国联动，国际国内互动，共同保证全局粮食安全。

（3）建立质量安全的监管体系。加快粮食质量监管制度建设，完善粮食质量安全标准体系，健全粮油产品质量检测体系，合理布局粮食质检机构，提升和完善粮食质检机构的基础设施条件。加强粮食质量安全例行监控，主要包括政策性粮食监督把关检测、粮食竞价交易出证检测、粮食市场准入检测和粮食市场抽查检测等。建立粮油质量安全信息网络，实现粮油质量动态监控。重点抓好原粮收购、入库、储存、销售、出库的质量卫生检查工作，加大抽检力度，增加抽样数量和品质检验指标。加强粮食检验检测队伍建设，通过技术培训和业务考核，引进优秀人才，实施职业资格制度，建设一支高素质的粮食检验检测技术人员队伍。加强稻谷、小麦、玉米等主要粮食品种的检验检测技术研究和粮油产品质量评价技术研究，规范和推进粮油质量调查和品质测报工作。配合质检、工商部门最大限度地预防、减轻和消除粮油产品安全危害与风险，防止重特大粮油产品质量安全事故发生。

（4）建立粮食安全的预警机制。加强对粮食生产、需求、库存、价格、储备和粮油市场动态以及相关突发事件的跟踪监测和预警分析，形成信息搜集、反馈、发布网络。积极探索建立粮食安全预警模型，确定调控预警指标，实施先兆预警。积极稳妥地推进粮食市场监测工作，在现有的监测点基础上，逐步扩大监测范围，完善监测手段，形成覆盖全国粮食宏观调控市场信息监测网络。要积极争取政府支持，建设粮食应急加工设施，进一步完善粮食应急加工、储运、供应网络系统，细化和完善粮食应急动用方案，增强应急保障能力，做到需要时有粮可用、有粮可调、有粮可供。

（5）增强科技增粮的技术储备。依靠科学技术，探索大面积粮食均衡增产新技术与新途径。严格保护1.2亿公顷耕地与基本农田，积极开展新一轮以农田水利工程为中心的农田基本建设与沃土工程建设。农业科学技术要以大面积提高粮食单产为基本目标，以东北区、冀鲁豫区、长江中下游区商品粮生产为重点，同时兼顾其他区域布局研究探索大面积粮食均衡增产的新技术体系。建设科技推广体系，提高科学种粮技能。深入实施科技入户工程，加大重大技术推广支持力度，继续探索农业科技成果进村入户的有效机制和办法。大力发展农村职业教育，完善农民科技培训体系，调动农民学科学、用科技的积极性，提高农民科学种粮技能。加强农业科技国际合作交流，增强自主创新能力。要建立合理选聘机制，形成、完善培训机制，建立健全考评激励机制，努力落实各项保障机制。

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