蒋中民 刘国栋 高树华

[摘要]在烟草专卖行政执法与刑事司法初步构建的衔接机制下，由于缺少相应的具体制度保障，实践中存在诸多不足之处。为此，本文设计了两种新型制度：在烟草专卖局内部设立一个具有独立执法权的综合执法机构(简称“独立机构”)和烟草专卖局全程介入制度，并对公安机关提前介入制度也进行了全新设计，以利于提高依法行政效率，提高对应急事务处理的法律应对能力，使行政执法与刑事司法衔接的路径更为通畅。

[关键词]烟草专卖；行政执法；独立机构；全程介入；提前介入

一、独立机构的建立

在破获制售假烟网络、追究制售假烟犯罪分子刑事责任(简称破网追刑)工作中，积极推动和建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，发挥法律监督职能，加大对制售假烟破网追刑的力度，保护国家和消费者的利益是烟草、公安、检察等机关面临的一项重大任务。目前烟草专卖行政执法与刑事司法相衔接的机制诸如信息共享、联席会议制度等已经初步构建起来，做到了密切配合，相互协作，实现了信息共享，发挥了行政执法和刑事司法的综合威力。但由于缺少相应的具体制度保障，实践中存在诸多不足之处。

为此，为建立一支专业化的执法队伍，集中执法力量，提高执法能力，提高依法行政效率，提高对应急事务处理的法律应对能力，体现行政公平，使行政执法与刑事司法衔接路径更为通畅，建议在烟草专卖局内部设立一个具有独立执法权的一个综合执法机构(以下简称独立机构)。

该独立机构主要职责是：

(一)查处烟草行政违法案件

随着社会的发展，市场竞争的方式也越来越多样化，对于烟草专卖执法而言。往往就不再是烟草专卖行政机关一个单位就可以解决的，需要和其他有关部门联合执法，这就需要在烟草专卖行政机关和其他有关部门之间有一个联合机构，即我们所拟设立的该独立机构。其首要任务就是查处烟草专卖行政违法案件。这是法律赋予烟草专卖行政机关的职权，而该机构是设在烟草专卖行政机关内部的，所以其首要任务是查处烟草专卖行政违法案件。

(二)协调与公安机关、检察院、工商局等各部门的联合执法工作

前已述及，对于烟草专卖执法而言，烟草专卖行政机关需要和其他有关部门联合执法。其他有关部门主要是工商局、交通局、质监局等部门。涉嫌刑事犯罪的，还要和公安机关、检察院联合办案。

在联合执法过程中。涉嫌的主要违法情节需要由哪个部门处理的，该部门为主要负责部门，其他部门负责配合。

在烟草专卖行政违法案件中，很多情况下构成了刑事犯罪，因此除了涉及工商局、交通局、质监局等部门外，还涉及公安机关和检察院，需要把行政违法案件移送到司法机关。进人刑事诉讼程序，追究当事人的刑事责任。因此，更多情况下，该独立机构需要协调和公安机关和检察院的办案关系。

(三)负责做出批准移送或不移送的决定

对于涉嫌犯罪的烟草专卖行政违法案件，实践中的问题是在是否构成犯罪的标准上存在着不同的理解，对于是否能够移送就产生了实质的影响。为此，我们可以从以下两个方面来解决：

(1)制定切实可行的烟草专卖涉嫌犯罪案件移送标准。对独立机构移送和公安机关接收的烟草专卖涉嫌犯罪案件，制定明确、可操作的标准。并与立案标准相一致。

(2)明确、提高烟草专卖涉嫌犯罪标准。通过立法或立法解释、司法解释对《刑法》中规定的相关犯罪(如销售伪劣产品罪、非法经营罪)涉及烟草专卖的犯罪构成的具体标准。特别是数额标准做出明确规定。以便独立机构和公安机关执行，以平衡烟草专卖行政违法案件与烟草专卖犯罪案件的数量。更有效地运用烟草专卖行政执法和司法资源打击烟草专卖违法犯罪活动。

(四)必要时可以向公安机关、人民检察院提出异议

1对不立案的异议。依《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对于人民检察院的不立案决定，独立机构可以在收到不立案决定书后5日内要求做出不立案决定的人民检察院复议。人民检察院刑事申诉检察部门应当在收到独立机构要求复议意见书后7日内做出复议决定。独立机构对复议决定不服的，可以在收到人民检察院复议决定书后5日内向上一级人民检察院提请复核。上一级人民检察院应当在收到独立机构提请复核意见书后15日内做出复核决定。对于原不立案决定错误的，应当及时纠正，并通知做出不立案决定的下级人民检察院执行。

独立机构接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请做出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。做出不予立案决定的公安机关应当自收到独立机构提请复议的文件之日起3日内做出立案或者不予立案的决定，并书面通知移送案件的独立机构。移送案件的独立机构对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的，应当自收到复议决定通知书之日起3日内建议人民检察院依法进行立案监督。

2对案件事实认定的异议。在侦查阶段对案件事实认定有异议的，在3日内提请侦查部门进行复议。

在审查起诉阶段对案件事实认定有异议的，在3日内提请检察院进行复议。

在审判阶段对案件事实认定有异议的，在3日内提请检察院进行法律监督。

3对不起诉的异议。对于人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达移送案件的独立机构。独立机构认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。

4对法院裁判的异议。对于法院的裁判，应同时送达给移送案件的独立机构。独立机构不服地方各级人民法院第一审裁判的，自收到裁判书后5日以内，有权请求人民检察院提出抗诉。人民检察院自收到独立机构的请求后5日以内，应当做出是否抗诉的决定并且答复请求人。

5对执行的异议。对于在执行过程中。对于减刑、假释的裁定不服的，自收到裁定书后5日以内，有权请求人民检察院提出抗诉。人民检察院自收到独立机构的请求后5日以内。应当做出是否抗诉的决定并且答复请求人。

二、烟草专卖局全程介入制度的建构

烟草专卖局全程介入制度是指烟草专卖局从查处烟草专卖行政违法案件、移送公安机关立案侦查、人民检察院审查起诉到人民法院审判并判决，再到刑罚执行全过程进行的主导、辅助、追踪等制度。

在此全程介入制度中，主要应该履行的职责有：

(一)辅助、监督公安机关、人民检察院对移送案件的侦查、起诉

移送后，独立机构应该指派专人配合公安机关、人民检察院进行证据、犯罪情节等可能影响案件最终定罪量刑的各

种要素的认定，顺利完成证据对接，必要时可以协助抓获犯罪嫌疑人。

在对重要证据、重大犯罪情节等要素认定时，烟草专卖局与公安机关、人民检察院存在重大分歧的，烟草专卖局享有异议权。可以就争议事项在3日内向公安机关、人民检察院提请复议。公安机关、人民检察院应当予以答复。对复议结果仍有异议的，可以向上一级公安机关、人民检察院提请复核，上一级公安机关、人民检察院应当予以答复。

(二)对人民法院裁判的异议权

对人民法院的裁判有异议的，独立机构可以提请人民检察院行使法律赋予的监督权，这在第一部分已经有过论述，这里我们的重点是针对现实状况中的缓刑判决过多的现象。提请人民检察院行使抗诉权，使缓刑变成实刑。

采取实刑，那么犯罪分子就会遭受牢狱之苦。这对他的心理是一个压力，而牢狱之苦也不仅仅是对人身自由的限制，还包括了比如财产、政治权利、强制劳动的限制，这对于犯罪分子而言都是压力，包括回归社会后，别人对他的评价。同时，也可使独立机构方便了解犯罪分子的执行情况。实刑正是起到了这样一个缓刑所没有的作用。

所以，对于涉嫌烟草的犯罪，应该赋予独立机构这样一个异议权，使得犯罪分子受到自己应有的惩罚，同时也使社会上的其他人得到警示。

(三)追踪刑罚执行的过程

该过程主要是对刑罚的执行情况包括假释、减刑、刑满释放等进行追踪、调查，预防该犯罪分子再次从事烟草违法活动。

对于在执行过程中，独立机构对于减刑、假释的裁定不服的，自收到裁定书后5日以内，有权请求人民检察院提出抗诉。人民检察院自收到独立机构的请求后5日以内，应当做出是否抗诉的决定并且答复请求人。这样，就可以监督刑罚的执行，使得犯罪分子受到自己应有的惩罚。

刑满释放后，还要继续一段时间的跟踪、调查，一方面帮助刑满释放人员再就业，重回社会，重新做人，另一方面也是监督他，以防再一次从事烟草违法甚至犯罪活动。

三、公安机关提前介入制度的设计

公安机关提前介入，是指在独立机构查处烟草专卖违法犯罪案件中，公安机关提前介入而予以立案、侦查的制度。

(一)公安机关提前介入的原则

由于行政执法与刑事司法的不同，这就要求正确地把握和界定公安机关提前介入的原则。关于公安机关提前介入的原则，要重点把握好如下几个：

1价值位阶原则。在现代社会，秩序虽然是法的基础价值，但秩序本身又必需以合乎人性、符合理性作为其目标。正是从这个意义上而言，现代社会所言的秩序还必须接受正义、自由的制约。这就要求。在公安机关提前介入烟草行政执法机关的执法活动时，正确地处理好秩序与自由的关系，不能以牺牲人们的自由为代价，一味地去追求所谓的社会秩序。

2比例原则。这是指：为保护某种较为优越的价值须侵及另一种法益时，不得逾越此目的所必要的程度。也就是说，在公安机关提前介入独立机构的执法活动时，要善于在法的各种价值的衡量中，把握一个平衡点。决不允许片面追求某一种价值而忽略另一种价值的存在。

3效率原则。前已述及，公安机关提前介入独立机构的执法活动，会提高办案效率。首先，在独立机构的执法活动中，当独立机构联系公安机关提前介入时，公安机关要积极主动配合，并做好对有关犯罪嫌疑人的侦控和立案工作。提高办案效率。其次，公安机关在提前介入独立机构的执法活动时，要避免为了追求效率而放弃程序的要求。

(二)公安机关提前介入的方式与时间

一般来讲，在独立机构的执法活动中。公安机关提前介入有两种方式。其一是独立机构商请公安机关提前介入。独立机构在查处涉嫌烟草犯罪案件时，遇有需要对犯罪嫌疑人采取强知措施、需要及早固定犯罪证据、需要借助公安机关的技侦力量等情形时，应当书面商请公安机关提前介入案件。其二是，公安机关主动提前介入。这种提前介入方式主要适用于公安机关自己发现的烟草犯罪行为、公安机关接到有关烟草犯罪的举报线索，认为应由公安机关立案侦查的情形。

那么，公安机关何时介入案件为宜呢?一般来讲，公安机关介入案件可分为三个时间段：(1)独立机构查处案件时，认为需要公安机关提前介入，协同立案侦查，向公安机关提出请求。这种介入是一种被动的介入。此时，需要公安机关及时了解案情，指导独立机构的侦查，以尽早确定突破重点。(2)当公安机关自己发现涉烟犯罪线索或接到相关犯罪的报案和举报时。这种介入是一种主动的介入。(3)烟草专卖执法机关在查处违法行为的过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等已触犯刑法的规定，构成犯罪时，向公安机关移送案件。

编辑永安