刘　莉　王为民

摘要：为了加强对陕北能源化工基地的地方规范性文件制定的研究，运用法理学、区域经济学等理论，研究规范性文件存在的法理依据和效力依据，认为应制定《陕北能源化工基地规划》和具体实施细则，制定建立地方循环经济模式、改善生态环境及协调各方关系的规范性文件，以提高资源利用效率，促进全社会的和谐发展。

关键词：陕北能源化工基地；地方立法；规范性文件；可持续发展

中图分类号：D922.67

文献标识码：A

文章编号：1000-2731(2009)02-0144-04

陕北是世界罕见的矿产资源富集区，成为迄今为止我国国内惟一正式批准建设的国家级能源化工基地。但是在陕北能源化工基地建设中也面临着严峻的挑战：如生态环境脆弱，投资环境较差，尤其是周边毗邻省区同类能源化工条件的直接竞争给陕北的能源开发利用带来了不小的压力。在这种形势下，在国家相关政策的指导下，在法律允许的范围内，针对陕北地区的实际情况来加强陕北能源化工基地的地方规范性文件的制定，具有重要意义。

一、规范性文件制定的法理依据和重要性

规范性文件是一种抽象的行政行为，以国家强制力为后盾，是依据法定的行政职权和法定的程序做出的。它的效力在其主管范围内有效，及于其有效地域范围内的所有人或事。它有行政机关制定的意见、办法、规划、规定等等各种形式。我们国家正逐步走向法制化，依法治国中的一项重要原则就是依法行政，它要求一切行政行为都必须有法律上的依据。地方的规范性文件是地方行政机关运用法律行使行政权利的重要依据之一，有着重要的作用：其一，规制和调整正式法律所剩余的事项，这些剩余的事项包括法律规则来不及规定的事项；其二，规范性文件对调整和解决行政管理中的社会关系所出现的新问题起到了积极的作用。法律规则反映一定社会关系，法律是否有效也是以法律规则与社会结合的紧密程度联系起来的。实践中，行政机关制定的规范性文件的数量远远超过行政法规和规章的数量，就反映了规范性文件的这一特点。规范性文件在调整过程中所具有的这种作用是法律、法规、行政规章等其他一些法源所不具备的；其三，规范性文件是针对普遍性与非特定性交织在一起的调整对象进行规制的最好方式。就法律本身而言，法律的调整对象均由三要素构成：即地域要素、人或组织要素、事项要素。以陕北能源化工基地为例，其区域、对象和事项这三种要素全都是由非特定性的因素构成的，而且还处于不断变化中。一般而言，法律调整的是具有普遍性的要素所构成的对象，其中若有太多变化不断的、非特定性的因素存在，就会使一般的法律规则有些措手不及，而规范性文件在此时刚好可以对症下药，彰显其特殊的作用。

二、规范性文件执行的效力依据和实践性

依法行政的要求是一切行政行为都必须有法律依据。我国地大物博，各种情况千变万化，实践中往往会在时间和空间上出现一些法律规则中未涉及的领域，在这种情况下就可能做出无据可查的行为而违反了依法行政的原则。而若地方制定了规范性文件，它既会使执行公务时不再违反依法行政这一法律原则，又符合了正确的行政目的，实质上是更好地贯彻了行政法治的实质精神，补充了原有行政法治的缺陷。随着现代法治理念的发展，法律规则将会呈现多元化的趋势，规范性文件已经成为我国行政法体系中的一个重要的有机组成部分。规范性文件是在表达了国家意志之后，将相关的原则进一步细化的结果，是法律、法规、规章的补充和延伸。这种细化尽管是行政权的作用结果，但也具有国家意志性。当然，对规范性文件的监督也是必不可少的，目前我国主要采取由本级国家权力机关和上级国家行政机关纠正的监督制约措施。同时，为保证规范性文件的质量，建立完备的规范性文件的立法监督机制，定时进行规范性文件的清理工作也是十分必要的。如陕北榆林的靖边县人民政府为确保规范性文件的制定质量，根据《榆林市人民政府规范性文件制定办法》，结合本县实际，制定了《靖边县人民政府规范性文件制定办法》，并于2006年正式颁布实施。

三、陕北能源化工基地制定地方规范性文件的必要性

陕北地区是我国惟一的国家级能源化工基地，许多方面处于开创的局面，为此我们更应该正视规范性文件的重要作用。

(一)规范性文件的制定可以帮助陕北巩固能源化工基地的重要地位

虽然陕北能源化工基地得到了国家的认证，且自身的条件较好，资源富集，水力、电力组合配套好。但周边地区的竞争压力也很强，如内蒙、山西能源化工产业起步较早、经济实力较强、距离主要目标市场更近；宁夏内部重视程度更高、推进力度更大，这些对陕北的能源化工基地建设带来严峻挑战和强势挤压。因此，通过制定规范性文件增强陕北能源化工基地的经济实力，快速提升陕北能源化工基地在全国的地位是当务之急。制定规范性文件可以将能源化工基地规划的纲领性文件具体化、深入化，使其更便于实际操作，这是建设陕北能源化工基地的重要保障。制定规范性文件也可以将陕北地区有针对性的招商引资工作规定得更加切实可行，成为确保陕北能源化工基地建设的资金后盾，因为资金的制约已严重威胁到陕北能源产业乃至整个陕西经济社会的可持续发展。制定规范性文件还能促进陕北地区地方工业的发展。我国宪法明确规定：县级以上人民政府应当制定促进本地区发展的相关规定。这一指导原则暗含着只有陕北地区自己了解地方性工业发展的弊病，只有自己才能根据实际情况，制定为发展本地区经济的规范性文件。

(二)规范性文件的制定成为促进陕北发展的及时雨

陕北地区还存在大量的20世纪80年代后期建立起来的小型矿业生产企业，因此造成了矿业秩序混乱的局面。这些现象是陕北地区所显现出来的特征，不具有普遍性，国家和省级机关不可能对此有专门的法律规定。但如不及时制止却会严重阻碍陕北地区的经济发展，也不利于陕北能源化工基地的建设。制定规范性文件，只要具体问题具体分析，就能够加快地方企业的产业结构调整，将产业结构调整的任务明确化、具体化，层层分解落实到主管部门和相关县区，做到目标明确、责任明确、考核明确、奖惩明确，实现陕北地区的长远发展；另一方面，随着陕北地区的大规模开发，环境污染和生态破坏越来越严重，根据环境科学的一般原则，生态建设应该遵循自然规律，因地制宜地进行治理。针对陕北地区的自然环境特色及有关的人文环境传统的影响，政府要运用有关环境和资源保护的法律性文件和必要的行政手段进行制度创新，制定出保护生态环境的规范性文件，这会对治理环境更有效，更符合陕北地区的民风民俗，更具操作性。

(三)规范性文件的制定是解决陕北地区行政执法困境的出路

规范性文件可以作为执法的依据，它也是依法行政的保障。目前，陕北地区在行政执法中存在诸多困境。这是因为：其一，陕北地区特殊的能源化工

基地的地位，使得行政执法处于尴尬的局面。面对大量的没有法律规定的状况，一方面行政机关只能对立法未涉及的新情况听之任之，无权采取任何措施；另一方面如果采取相关措施却无法律依据，就会与依法行政的基本原则相背离。这种局面只有依靠制定规范性文件，才能使行政执法有据可循；其二，陕北能源化工基地建设是一项重大的系统工程，从政府管理的角度看，将涉及到纵向横向等诸多行政部门，为协调各有关部门和利益主体之间的关系，政府的行政指导起到了重要的作用：如政策的扶持作用、各种利益关系的协调作用、促进循环经济模式建立的引导作用等等，这些作用的实现都必须依靠规范性文件的规定，否则就会使行政机关丧失威信；其三，陕北地区在执行国家政策方面不够，执行力度也不到位。如国家已颁布了《煤炭工业技术规范》，明确规定了煤矿的回采率：厚煤层为75％、中煤层为80％、薄煤层为68.23％，但是由于缺乏必要的具体规定和处罚规定，陕北地区根本无法执行，造成了大量的浪费，根据2005年对榆林市的有关回采率的检查，其不合格率的现象较为普遍。因此只有制定地方规范性文件，为国家法律法规制定可操作的实施细则，才会使地方执法有依据，不再出现执法的“盲区”。

四、制定陕北能源化工基地地方规范性文件的建议

为了更好地促进陕北能源化工基地的建设，本文认为应该加强以下几方面的地方规范性文件的制定：

(一)制定《陕北能源化工基地规划》和具体实施规则

制定规范性文件将有关的能源化工基地规划的纲领性文件具体化、深入化，是建设陕北能源化工基地的重要保障。我国有多个能源化工基地，其条件也千差万别，国家并无统一的有关能源化工业发展的总体规定。但是到目前为止，已经有一些国内的能源化工基地针对本辖区的能源化工产业的发展提出了本地区发展的总体规划，如《内蒙古自治区能源发展战略》、《宁东能源重化工基地整体规划与建设纲要》等等，虽然陕西省也委托了有关部门制定相关的发展规划，但是陕北能源基地的整体规划和能源发展的纲领性文件还没有正式提出，这种纲领性的文件应尽快出台，因为它会为能源化工基地的建设指明方向。并且在正式出台《陕北能源化工基地规划》后，还应以规范性文件的形式制定具体的实施细则，使其更具操作性。

(二)制定建立陕北能源化工基地循环经济模式的规范性文件

制定规范性文件是陕北能源化工基地建立有效的循环经济模式的必须要件。首先，制定建立体系化发展模式的规范性文件。在树立发展循环经济理念的基础上统一规划，在能源开发建设中以法律形式规定正确的指导方针。在能源开发利用的生产模式中，将陕西省已经提出的目标作为规范性文件的基本原则，即“宏观上树立创新发展、可持续发展的理念；中观上服从国家政策引导；微观上加强现有企业的生产经营模式的改革力度。”并将其纳入到法律性文件中；其次，制定整合能源资源的规范性文件，对资源的开发利用制定长远的规划。根据榆林市煤炭工业局关于《榆林市煤炭资源开发情况的调研报告》(讨论稿)的相关数据，目前完全可以确定以下目标：到2008年底，所有煤矿实现正规开采，机械化采煤程度平均达到90％以上，采区回采率达到75％以上，矿井回采率达到60％以上；最后，建立矿业秩序监管机制，将“三查”制度以及目标管理机制纳入法律化的轨道，引起相关人员的重视。

(三)制定发展陕北地方工业的规范性文件

制定规范性文件是发展陕北地区地方工业的惟一出路。目前榆林市已有的规范性文件包括《安全生产风险抵押金管理办法》、《安全生产责任制》、《发展循环经济的规定》、《整治煤炭生产经营管理秩序》、《能源化工基地重大项目目标管理规定》等等，为发展地方工业，还应制定以下规范：其一，制定促进陕北地区的地方工业产业化的规范性文件。在规范性文件中确立以下的实施步骤：第一步组建地方煤业集团；第二步将与煤炭工业相关的油、气、盐等销售企业合并进行统一化经营；第三步组建地方矿业集团，将能源资源开发利用过程中所有相关的产业全部组合成一个产业集团，实现跨行业、跨地区开发；其二，在法律上作出倾向性规定。建立若干个陕北地区的龙头企业，使其发展成为带动榆林地方企业整体发展的榜样，壮大地方工业经济的实力；其三，制定促进地方工业改革新型工业化的规范性文件。根据三个转化的思想，扩大榆林市工业的高级加工生产规模，工业生产以深加工为主，能源资源以就地转化为目标，增加产品的附加值，扭转产品的高进低出的局面。

(四)制定改善陕北生态环境的规范性文件

只有制定规范性文件才能真正改善陕北能源矿区的生态环境现状。陕北是生态环境很脆弱的地区，其生态环境问题主要来自非再生能源资源的开发，因此我们建议：第一，进一步完善有关保护生态环境具体实施的规范性文件的制定。针对陕北地区的实践，应该认真贯彻国家颁布的《全国生态环境保护纲要》、《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》等的相关法律，因地制宜研究制定陕北能源矿区生态环境保护的经济技术政策和地方标准，对能源开采者的环境责任、生态补偿的标准、矿区综合治理规划的编制等问题作出具体规定，把能源开采全过程的活动都纳入到法制管理的轨道之中；第二，建立矿山生态修复机制。针对榆林现存的已经遭到破坏的环境局面，我们建议在充分调研的基础上，编制矿山生态环境保护与恢复的规划，特别是对目前最为严重的矿区塌陷问题，应遵照《矿产资源法》、《地质灾害防止法》，制定矿区开采沉陷治理补偿的规范性文件；第三，建立矿山生态环境恢复保证金制度。《陕西省煤炭矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》已经审议通过，陕北地区对于矿山环境恢复治理保证金的征收、使用和管理最有发言权，应及时向省里反馈意见，以确保该法规颁布之后其利益得到真正的保护。

(五)制定协调各方利益关系的规范性文件

政府的主要职能就是协调社会各方面、各企业之间关系，以促进全社会的和谐发展。目前陕北地区的各方利益关系冲突较大，主要表现为：陕北地区的地方利益与中央、省属企业的矛盾，如在资源开发、环境的恢复治理以及利益分配不均等方面的矛盾；陕北地区的社会财富分配不公的矛盾，这种不协调的局面既不利于建立和谐社会，又不利于陕北地方经济的发展。因此建议在最大限度发挥政府职能的理念下制定一些规范性文件协调现有的矛盾。如可以确立在重叠矿区谈判协商的试点，因为在大量的煤油气盐的重叠矿区，中省企业和地方企业的矿权交错，矛盾很大，为保障各种资源的合理利用和安全开采，采用谈判协商的方式通过协议予以解决最为合适。榆林市于2007年就与长庆油田公司签定了《关于矿权重叠区域的安全生产协议》，由政府出面进行协调，同时还下发了《榆林市矿权重叠区域安全生产管理办法》、《榆林市矿权重叠区油气勘探开发和煤矿开采安全施工技术规范》等规范性文件，确保了陕北地区各方利益的公平，促进了油气煤盐的安全生产。

陕北能源化工基地是我国最大的能源化工基地之一，它的发展将会是一种创新型的发展模式，在我国还没有颁布正式的法律法规之前，在不违反相关政策的前提下，通过制定地方规范性文件的方式促进能源化工基地的建设，不仅可以作为实例为我国能源立法提供实践经验，而且还会确保陕北能源化工基地的能源永续利用，提高能源利用效率，实现有限能源基础上的利用最大化，并将能源的开发与环境保护结合起来，促进全社会的和谐发展。

[责任编辑霍丽]