白现军

[摘要]服务型政府建设是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，政府在这项系统而复杂的工程中无可争议地处于“主角”的地位，但“主角”绝非“独角”。服务型政府建设事业只有在党和政府、中央政府和地方政府、行政机关和立法机关、行政机关和司法机关、政府和社会的双向互动中，通过循序渐进的方式才能实现。

[关键词]服务型政府；公民本位；双向互动；政府与社会

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1002-7408(2009)02-0008-03

服务型政府是相对于管理型、权力型、命令型政府而言的一种新型的政府治理模式，“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”当前在理论界，服务型政府的研究方兴未艾，在实践领域，许多地方政府及部门把建设服务型政府作为事关经济社会发展全局的大事，建设活动从中央到地方、从局部到全局、从沿海到内陆，探索和积累了一些好的经验和做法，取得了积极成效。建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务。要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。政府在这项系统而复杂的工程建设过程中无可争议地处于“主角”的地位，但“主角”绝非“独角”。建设服务型政府只依靠政府自身的“单边行动”是不可能取得成功的，只有在党和政府、中央政府和地方政府、行政机关和立法机关、行政机关和司法机关、政府和社会的双向互动中，通过循序渐进的方式得以实现。

一、党与政府之间的双向互动

党的路线、方针、政策最终需要依靠各级政府的忠实执行才能贯彻落实，建设一个富有服务意识、执行能力和亲民形象的政府，也是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的内在要求。在服务型政府建设过程中，党和政府之间的互动关系表现在两个方面：

一方面，党是服务型政府建设事业的领导者。坚持党在中国革命和建设中的领导地位，这是一条不可动摇的基本原则，服务型政府建设同样需要在党的领导下开展。在服务型政府建设过程中，党的领导主要通过政治领导、思想领导和组织领导来实现。党在服务型政府建设中的政治领导集中体现在党的路线、方针、政策等方面，党要为服务型政府建设提出目标、任务以及纲领性意见，并经过法定程序上升为国家意志，引导各级政府沿着正确的政治方向前进。各级政府要坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面落实科学发展观的战略思想，深化行政管理体制改革，完成时代赋予的服务型政府建设的崇高使命。党在服务型政府建设中的思想领导，就是通过党的理论宣传工作和思想政治教育工作，用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观武装头脑。国家机关工作人员，尤其是领导干部，要模范带头为人民群众服务。通过统一全党和全国人民的思想，才能正确认识和解决服务型政府建设过程中的各种复杂问题，把党的主张变成各级政府和人民群众的自觉行动。党在服务型政府建设中的组织领导就是建立健全党的组织，培养、选拔、使用和监督党员干部，发挥党员的先锋模范作用，通过各级党组织和党员干部以及全体党员的工作，保证服务型政府在各个领域、各个部门、各种组织全面系统、扎实有效地开展。在服务型政府建设过程中，关键要抓好各级领导班子和党的干部队伍，充分发挥他们的核心作用、骨干作用和先锋模范作用，从而为服务型政府建设提供组织保证。坚定不移地确立党在服务型政府建设事业中的核心领导地位，是服务型政府建设工作全面推进和得以实现的前提条件和有力保障。

另一方面，服务型政府建设是提高党的执政能力的有效途径。党的执政能力问题，是我国政权建设中的一个重大理论与实践问题。不断提高党的执政能力，既是时代发展的必然要求，更是我们党所处的地位、所肩负的任务的内在要求。党的十六大将党的执政能力概括为五个方面，即科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政及总揽全局的能力。在服务型政府建设过程中，要求各级政府立足中国，放眼世界，以宽广的眼界观察世界，正确把握时代发展的要求，善于进行理论思维和战略思维，对形势作出全面而正确的判断，从而提高科学判断形势的能力；要求各级政府在社会主义市场经济条件下，按照客观规律和科学规律办事，不断研究解决改革和建设中的新情况新问题，善于抓住机遇、加快发展，从而提高驾驭市场经济的能力；要求各级政府正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调各种不同的利益关系，克服各种困难，应对各种风险，从而提高应对复杂局面的能力；要求各级政府增强法制观念，把依法执政纳入依法治国之中，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，从而提高依法执政的能力；要求各级政府能够从全党全国工作的大局出发来考虑和处理问题，坚定不移地贯彻党的路线、方针和政策，坚持“总揽全局、协调各方”的原则，从而提高总揽全局的能力。因此，全面系统地推动服务型政府建设的过程，就是不断提高党的执政能力的过程。

二、中央政府和地方政府之间的双向互动

服务型政府的建设对象是包括立法机关、行政机关和司法机关在内的广义政府。由于行政机关在经济建设和社会服务方面处于主导地位，是与民众接触最广泛、最密切和最频繁的政府组织，因此对行政机关的“服务型建设”是工作的重点和难点。有相当多地方的政府官员尤其是基层政府的领导，认为建设服务型政府主要由中央政府负责，而且参与服务型政府建设会在客观上给自己增添诸多的压力和麻烦，甚至导致既得利益受损。这种主观上的错误认识和客观上的不利结果，导致地方政府参与服务型政府建设的热情不高，即使参与进来的，也是带有“形象工程”或者“应付上级”的意味，缺乏积极性、主动性和创造性。建设服务型政府是事关中央和地方双方责任的全面系统工程，需要中央和地方两级政府的共同努力才能得以实现。

中央政府在服务型政府建设过程中处于主导地位，对于地方服务型政府建设工作具有宏观领导和实施监督的职能。对于涉及到公民宪法权利方面的政府职能，如基础教育、公共安全等等，当由中央政府履行。中央政府可以通过制定标准、组织监管、财政补助等管理手段，来保障公民宪法权利的一致性和统一性。在政府职能纵向划分问题上，有必要探索建立严格意义上的公共财政体制，以奠定不同层级间政府切实履行好相关职能的公共财政基础。通过建立科学合理的公共财政体制，改变目前这种政府层级间“分灶吃饭”的现象和层层截留利益的问题，将事权与财权有机地结合起来，以职能的履行作为获得财政权的基础，当有助于推进服务型政府的建设。同时，中央有权力和义务监督地方服务型政府建设状况，这种监督主要是为保证地方政府行为的合法性和与既定目标的一致性而对地方政府实施的检查、控制、纠偏的活动。对于这种监督活动，我国著名的民主革命先驱孙中山先生曾生动地将监督

权比喻为机器的制动力，并指出如果机器只有发动力，没有制动力，就不完整，就不能被人们有效地利用于做功。同样，如果中央不对地方实行有效地监督，中央与地方的关系就难以得到正确维护，国家利益和人民利益就难以得到有效的保护，国家的稳定和发展就难以得到可靠的保证。

地方政府作为政府体系中的重要组成部分，处于直接与人民群众相接触的特殊地位，建立服务型地方政府可以更好地体现社会主义国家人民政府代表人民利益的性质。因此，建设服务型的地方政府是整个“服务型政府建设工程”中至关重要的环节。而要建立服务型地方政府，必须首先界定服务型地方政府的职能。地方政府职能是指一个国家的地方行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权力的过程中所承担的职责和功能。地方政府的积能，既是对中央政府职能的承接，也是对中央政府职能的延伸。目前我国中央政府与地方政府在职能上呈现出同构倾向，地方政府与中央政府职能仅在范围上有大小之分，类型上基本相同，从而导致地方政府无法为地方经济社会发展提供有效服务。因此，对于中央政府与地方政府职能作出具体划分，明确地方政府应该干什么，确立地方政府对地方事务的服务主体地位，是服务型地方政府构建的重要环节。伴随服务型政府建设事业的推进，地方政府在管理社会方面的职能将会日益繁重和复杂，越是基层的地方政府，就越应该贴近社会，其职能领域就越应该偏向于社会事业和社会管理。地方政府以追求本地居民的社会福利最大化为目标，因此地方政府主要行使“公共服务型”职能，即地方政府主要以提供地方性公共物品为主要内容的“公共服务型”职能定位。总之，要以服务型政府建设为契机，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向间政府的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。中央政府和地方政府应该定位准确，分工清晰，各司其职，各负其责，改变当前的政府间纵向上职责同构的弊端，在中央政府和地方政府的互动和配合中，推动服务型政府建设工作的开展。

三、行政机关和立法机关之间的双向互动

我国的政体是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，地方各级人民代表大会是本区域内的最高权力机关，各级行政机关由相应的人大产生，对其负责并受其监督。虽然服务型政府建设主要是通过行政机关的自我改革和完善向前推进，这是“服务型政府建设工程”顺利前进的内在动力，但绝对不是唯一动力。服务型政府建设绝非行政机关一己之事，立法机关即各级人大是服务型政府建设工作的监督者和推动者，在服务型政府建设过程中发挥着不可替代的独特作用，行政机关与立法机关的这种双向互动是推动建设进程的重要外在动力。

立法机关通过发挥自身职能，可以在以下几个方面推动服务型政府建设工作：首先是在价值观念上促进行政机关从权力本位向人民本位转变。立法机关在监督过程中，要促进行政机关及其公务人员在价值观念上确立权力来自于人民，必须为人民服务，受人民监督，向人民负责的理念，从而奠定建设服务型政府的思想基础和认识基础。其次是在政府职能上促进行政机关从“全能政府”向“有限政府”转变。胡锦涛总书记明确指出政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。人大对政府实施监督，重要内容就是促进创新行政管理体制，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，按照政府四项职能着力做好定规划、定标准、定规则、定政策、加强监管、搞好服务上来。再次是在工作方式上促进行政机关从注重审批向注重服务转变。对于法律空白地带或不完善之处，通过加强立法工作，为规范政府职能和行政行为提供法律依据；对于已经生效的规范行政行为的相关法律，比如《行政许可法》，则要监督行政机关的贯彻实施情况。人大应该以加强立法和督促守法作为主要工作方式，促使行政机关努力建设以公共服务为核心职能，以社会和公众需求为导向，以服务的绩效为标准，以实现政府与公众的良性互动和共同治理为目标的政府。最后是在成本收益方面促进行政机关从高价低效向廉洁高效转变。人大可以通过干部任免、工作评议、专题调查、重点督办、来信来访等多种方式，建立有效的廉政制约机制，促进政府工作人员用权为公、执政为民，增强廉政意识，强化服务能力，降低行政成本，提高行政效率。

四、行政机关和司法机关之间的双向互动

权力一旦失去监督和制约，就极其容易被滥用。在行政权力呈现扩张趋势、而加快服务型政府建设的呼声愈来愈强的今天，加强对行政机关及其工作人员的监督显得尤为必要和迫切。通过司法机关监督和约束行政机关的行政行为，可以强化、巩固和扩大服务型政府建设的成果。因此，服务型政府建设事业也需要在行政机关和司法机关之间的互动中开展。

行政行为按照行政主体对行政法律规范的适用是否具有灵活性为标准，可以分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。在法律适用上。羁束行政行为只存在合法性问题，而自由裁量行政行为不仅存在合法性问题，而且还存在合理性问题。社会经济的发展以及因此带来的一系列重大变化，使行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张。自由裁量权的扩大。适应了现代行政管理的实际需要，但同时也给国家和人民造成了一定的威胁。要达到行政行为的合法性和合理性以及实现依法行政的目标，强化司法监督是重要的环节。根据现行宪法的规定，司法监督主要是通过司法机关即人民法院和人民检察院来实施的，它们分别行使国家的审判权和检察权，是国家机构的重要组成部分。

人民法院作为行政法制监督主体，其主要监督方式是通过行政诉讼对具体行政行为的合法性进行审查，撤销违法的具体行政行为，变更显失公正的行政处罚行为，以实现其监督职能。人民法院的司法监督是我国行政执法监督体系中的重要一环，它在规范行政执法行为和促进司法公正方面发挥着不可或缺的作用。针对当前行政诉讼存在的问题，审判机关首先要树立以公正效率为核心的“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法观念，在行政审判过程中平等对待行政机关、相对人和第三人，保证程序和适用法律上的平等。要加强立案工作，严格依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》所确定的受案范围进行立案，依法保护相对人的诉权。对于一些敏感性较强的、外来压力较大的行政案件，如果起诉符合条件，下级法院又不宜立案审理的，要及时申请移交上级法院立案审理。

人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院作为行政法制监督的主体，主要限于对严重违法乱纪，可能构成犯罪的国家公务员的监督。人民检察院特别通过对犯有渎职罪、贪污罪、贿赂罪的公务员进行侦查和提起公诉，实现其行政法制监督职能。对行政执法中涉嫌职务犯罪的行为，检察机关应当加大打击力度。特别是对执法活动中涉嫌受贿等犯罪行为，应依法从严从重予以处理。

由于司法权的终局性和强制性，司法监督成为制约政府权力

最具权威、最为有效的形式。一个权威而有效的司法监督制度是确保政府依法行政，构建法治政府和服务型政府的重要保障。

五、政府和社会之间的双向互动

服务型政府建设不是政府自编自导自演的“独角戏”，而是一项政府主导、全社会广泛参与的“对手戏”；不是政府对社会的“单边行动”，而是政府与社会之间的“双向互动”。

建设服务型政府一方面是政府自我变革，转变政府职能，改进工作作风，这是构建和谐社会的重要保证。这一过程中，政府应理顺四种关系：其一是理顺政府与市场的关系。随着计划经济体制向市场经济体制转型，政府要适时转变职能，搞好宏观调控，弥补市场不足，促进社会公平；要学会运用市场杠杆，科学指导社会生产活动，有效避免社会生产的盲目性，切实提高社会生产的组织水平。其二是理顺政府与企业的关系。要破除企业发展的各种体制性障碍，有效地激发企业内部活力；根据国民待遇原则，制定对各类企业一视同仁的优惠政策，不仅支持国企发展，也扶持集体企业和私营企业发展；加大国企改革力度。让企业自主经营、自负盈亏，成为产权清晰、独立自主的法人，并按市场经济规律来生产和运行。其三是理顺政府与社会的关系。要改变政府对社会事务管理范围过宽，管理重点不突出，办事效率低的状况，充分发挥社会中介组织、群众自治组织和其他力量在管理公共事务方面的作用，形成政府与社会共同治理的结构。要大力推行政府机构改革，进一步明确政府及部门的职能，避免职能重复交叉，改变推诿扯皮导致政府职能缺位、失位、越位等问题，做到“到位而不越位，放手而不撒手”。其四是理顺政府与群众的关系。政府是人民的政府，政府的各项工作必须充分体现人民群众的共同意志，代表人民群众的根本利益。因此。政府必须始终牢记为人民服务的宗旨，坚持依法行政、科学行政、文明行政，“听民声、惜民力、聚民智、解民忧”，以优质的服务赢得民心，努力构建政府与群众相互尊重、相互理解、相互信任、相互支持的和谐关系。

建设服务型政府的事业从一开始就是政府主导进行的，即内部控制的政府主导型改革，民众一直处于“跟着走”的状态。随着利益分化和利益博弈的公开化，不同的社会阶层正在形成，不同阶层民众的利益诉求越来越明确和清晰，表达利益诉求的愿望也越来越强烈，他们已不再满足于“跟着走”的状态，而是要求发出自己的声音，要求参与到改革中去。建设服务型政府的根本目的是摒弃旧规则、构建新规则，在更为正当的规则之上形成更有利于个人和企业自由的市场与社会秩序。因此，负责任的人们就应当承担起理性的责任，始终提醒民众和政府，为增进民众福利，必须推进改革，让真正的法治和市场成为社会的基础性架构。一项优良的改革措施，不仅能够解决当下的经济或社会问题，更应当有助于搭建解决未来问题的有效程序与结构框架。