高荣飞

[摘 要]公务员的范围，是公务员法基础的核心问题。我国《公务员法》对公务员范围的界定，较之先前的《国家公务员暂行条例》有了很大的修改。由于公务员范围的扩大，随即产生了一系列的相关问题，本文就这些问题一一作了简要分析。

公务员，是公务员法中最基本的概念，涉及该法的法律关系主体和对什么人适用的效力问题，应当包括内涵与外延两个方面。其中，与内涵相对应的外延，在公务员制度中被称为公务员范围，它表明的是：在一国中，什么样的机关（社会组织）中什么样的人（自然人）可以成为公务员。因此，在公务员制度的基本法律公务员法之中，对公务员范围的确定性描述，应当成为核心的、基础性的重要条款并以此来从实质上对公务员的法律关系主体做出明确界定。

在我国，1993年的《国家公务员暂行条例》规定，“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，其确定的公务员范围是很小的。2006年起实施的《公务员法》，将公务员的范围扩大到“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

根据公务员法草案说明、全国人大法律委员会关于公务员法审议结果的报告，按照上述三个界定标准，我国的公务员范围主要就是七类机关的工作人员：中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员。在此，我们先不讨论我国公务员这样确定范围所产生的利弊，而是就以下几个相关问题，进行研究探讨：

一、国家主席、副主席是否属于公务员

国家主席、副主席，从某种意义上而言也是一类职务。但是，我国宪法是把国家主席作为一个国家机关，而不是享有一定权力的个人来处理的：因为规定国家主席产生的宪法第79条属于《宪法》第三章“国家机构”中第二节“国家主席”的内容，与之并列的第一节“全国人民代表大会”、第三节“国务院”、第四节“中央军事委员会”、第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”、第六节“民族自治地方的自治机关”以及第七节“人民法院和人民检察院”，都很明显地属于国家机关。

由此，应当认为，中华人民共和国主席和副主席，是我国的一个国家机关；而不宜认为担任国家主席、国家副主席这两个职务的人属于“国家主席”这一国家机关的工作人员。在认识了这个问题之后，就应该明确，国家主席、副主席不属于公务员的范围，并且，公务员所包含的七类国家机关工作人员中，也没有涉及“国家主席”这一机关。

二、公务员的主管部门

什么部门是公务员的主管部门，《公务员法》对这一问题采用了“模糊”的规定方法：“中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作”。可以看出，公务员的主管部门并没有十分确定的法律规定，这在立法中其实并不多见。立法中，很多法律对于这类问题的规定，都是比较明确的。例如：《著作权法》第七条规定“国务院著作权行政管理部门主管全国的著作权管理工作”，《土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”等等。

《公务员法》如此处理，其实也有其“无奈”之处，这与公务员范围的扩大不无关系。通说认为，中央公务员主管部门是中共中央组织部和国家人力资源和社会保障部（中央机关及其直属机构考试录用公务员的公告一般就是由这两个部门联合发布的）；地方公务员主管部门是中国共产党地方各级委员会的组织部和地方各级人民政府的人事厅（局）。之所以这样说，是因为《公务员法》将公务员的范围扩大到了七大类国家机关的工作人员。如果仍然像《国家公务员暂行条例》那样规定由政府的人事部门来负责公务员的管理工作，显然是有悖国情的。因为在我国，共产党是执政党，《公务员法》甚至将“党管干部”这一原则明确写入其中；实践中也是如此，比如当下发挥重要作用的《党政领导干部选拔任用工作条例》就是由中共中央发布、中共中央组织部负责解释的。

那么，如果在法律中明文规定公务员的管理部门是共产党的组织部门和政府的人事部门可以吗？应当说，那样做也是很不合适的。先不说将一个政党的组织部门作为法定的管理一个国家的公务员部门实无先例，况且人大、政协、法院、检察院、也别是民主党派机关的工作人员也属于公务员，这些机关的公务员，无论由共产党的组织部门还是政府的人事部门来管理，从法理上讲都说不通。因此，《公务员法》也只能干脆选择模糊这个问题了。

实践中，在《公务员法》实施两年后，国家试图完善这一问题。2008年7月，国家公务员局正式组建成立。从名称上来说，这个机构应当是中央公务员主管部门，然而，国家公务员局由人力资源和社会保障部管理，性质上属于一个“国务院部委管理的国家局”，因此，将其认定为中央公务员主管部门，也比较牵强。

三、关于公务员的职务层次

《公务员法》第十六条，将公务员职务分为“领导职务”和“非领导职务”，规定领导职务层级分为“国家级正职、国家级副职、省部级政治、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职和乡科级副职”。以前，由于《国家公务员暂行条例》确定的公务员范围仅限于行政机关，因此，《条例》明确地将由国务院总理到办事员的十二项职务对应为十五级。而现在，由于公务员范围的扩大，使得《公务员法》只能笼统地罗列上述十项领导职务，与级别的关系并没有规定。

实践中存在着这样的情况。例如，中共中央一些重要的工作部门和直辖市、部分省的省委书记，一般是由中共中央政治局委员兼任。如果仅考虑其兼任的部长或省委书记一职，其级别就是省部级正职。然而现实中，这些公务员的职务显然比国家级副职的全国人大常委会副委员长、全国政协副主席更高，实权也更重。类似的例子：在上海，与不担任市委常委的副市长相比，兼任浦东新区区委书记的市委常委地位更高。因此，有必要对于各类机关公务员的职务与《公务员法》意义上的职务层次作相应规定。例如，明确中共中央政治局常委为国家级正职，中共中央政治局委员、候补委员、书记处书记为国家级副职等等。其实，中共中央组织部1993年9月发布的《关于中国共产党机关参照试行〈国家公务员暂行条例〉的实施意见》中就是这样处理的。相应的，人大、政协等其他机关的公务员也可予以借鉴规定。

《公务员法》作为我国第一部干部人事管理的法律，对公务员的范围等问题做出了法律上的规定，为建立适应我国基本国情、具有中国特色的公务员法律体系奠定了基础。然而，我国公务员法建立的时间毕竟短暂，在理论与实践上还都存在着缺憾之处。随着我国政治体制改革和法制建设进程的不断推进，公务员法关于公务员范围的界定以及相关联的一些问题，还需要进一步的修订。相信通过制定一系列相配套的行政法规、规章或司法解释，这些问题一定能够加以完善。

参考文献

[1]中华人民共和国公务员法[Z]北京，法律出版社，2005

[2]杨景宇，李飞，中华人民共和国公务员法释义[M]北京，法律出版社，2005

[3]徐银华，石佑启，杨勇萍，公务员法新论[M]北京，北京大学出版社，2005