郭　俊

在地方实施性法规的立法工作中，有些法规是在法律、行政法规刚刚公布、开始施行不久就立即进行起草工作，或者在法律、行政法规作出重大修改后，立即开始对现有实施性法规的全面修订，但在立法过程中明显感觉到地方立法的空间不清晰，需要通过实施性法规解决的问题不明确，立法的重点、特色不突出，最后勉强通过的实施性法规质量也不能充分保证。这是对实施性法规的立法时机的把握存在明显缺陷，影响了地方实施性法规的质量，影响了地方立法作用的有效发挥，造成了立法资源的浪费。因此，准确把握地方实施性法规的立法时机成为地方立法工作必须要解决的问题。

正确定位实施性法规的任务

随着中国特色社会主义法律体系的建立和逐步完善，法律空白逐渐减少，制定创制性法规的空间在逐渐压缩，通过制定实施性法规来促进国家法律、行政法规在本地的实施，使其更加有效地发挥作用将成为今后地方立法工作的重要任务。

实施性法规不能是对国家法律、行政法规的全面重复，不是对相关上位法规定的简单汇编。实施性法规是国家法律、行政法规的延伸、细化和补充，其主要任务是依据本地实际情况，根据解决本地实际问题的需要，对上位法原则性规定予以具体细化，对上位法没有充分考虑到的问题予以补充，从而使其各项规定能够得到落实，确保法律、行政法规在本行政区域得到遵守和执行，维护法律、行政法规的尊严和权威。这也是宪法和组织法中规定的地方人大常委会应当履行职责的第一项内容。因此，地方人大常委会何时制定、如何制定实施性法规都应当从这个任务和要求上来认识和把握。实施性法规立法时机的具体类型对于实施性法规的立法时机，应当根据上位法和本地的实际情况，具体分析，科学论证。具体可以分为三种情况：

1. 国家新制定法律、行政法规，本地目前没有相关地方性法规，且法律、行政法规对地方是否制定实施性法规未作规定的，应当在法律、行政法规施行一段时间后再研究是否需要制定实施性法规。在国家制定新法律、行政法规后，一般而言，本领域不会存在太多亟须通过地方立法来解决的突出法律问题，法律、行政法规规定的原则、制度和具体要求是否能够解决实际问题，是否适应本地实际情况等需要在实践中得到检验，需要完善和补充的内容是逐渐暴露出来的。在法律、行政法规出台后，作为主管部门的首要职责是研究如何落实法律、行政法规的规定，而不是急于提出制定实施性法规的立法建议或者启动相应立法工作。在法律、行政法规出台后，地方人大常委会首先要学习和研究，要监督政府及其主管部门的执行情况，要注意从行政主管部门、司法机关、学术界、社会公众等方面收集对法律、行政法规实施情况和法律、行政法规有关规定评价的反馈，再来研究确定是否需要制定本地的实施性法规。这些都需要一个阶段，其长短可能因不同法律、行政法规的情况有所不同，但一般情况下在施行两三年内才有可能有比较深入的资料、信息收集和论证研究。因此，在新法律、行政法规公布后，地方人大常委会不宜简单地按照主管部门的建议，过早地将制定实施性法规列入立法计划。比较理想的方式是地方人大常委会先开展针对法律、行政法规执行情况的执法检查，通过监督工作在促进法律、行政法规贯彻执行的同时发现法律、行政法规中存在的需要地方立法来予以完善和补充的内容，从而为地方实施性法规的立法奠定基础。

2. 法律、行政法规中有关于地方制定实施性法规或者具体办法的规定的，要区分具体情况。此类规定分为两种：一种是授权性的，规定地方“可以”制定实施办法。如《物权法》规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。”对于授权性规定，属于地方自主选择的内容，是否制定实施性法规要根据实际需要，根据条件的成熟度来确定。对于此类授权性规定，地方人大常委会应当按照前述第一种类型，在施行一段时间问题充分暴露后再考虑是否需要制定地方实施性法规。

一种是职责性规定（或者称为命令性规定），也就是要求地方制定配套的实施性法规或者具体办法来确保法律、行政法规的贯彻实施。比如，《监督法》规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”对于职责性（命令性规定），制定实施性法规或者具体办法是保证法律、行政法规得到遵守和执行的需要，尽快完成制定是地方人大常委会的法定职责。那么，地方人大常委会应当严格按照法律、行政法规的明确要求和范围加快相配套的实施性法规的立法工作。

需要注意的是，随着近年来立法水平的提高，法律、行政法规越来越详细和具体，要求地方制定全面实施性法规的规定基本不再出现，目前出现较多的是就某个方面的具体问题要求地方制定实施性法规或者具体办法，比如《人口与计划生育法》规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”这是就人口与计划生育工作中可以生育第二个子女的问题授权地方人大或者其常委会制定具体办法。地方应当考虑按照上位法的授权要求制定针对具体问题的单项实施性法规或者具体办法。单项实施性法规的内容集中，目的明确，有助于有效地解决某个领域的特定问题。因此，不要急于出台全面的实施性法规。从地方立法的严肃性、严谨性和程序的复杂性等出发，如果当前马上制定单项法规的条件还不成熟，可以考虑通过地方人大常委会作出法规性决定的方式来就某个问题进行规定。地方人大常委会作出法规性决定的周期短，内容可以更为简略，但其效力与法规并没有太大区别，同样可以解决法律、行政法规施行的实际需要。比如按照法律、行政法规的授权，通过地方人大常委会的决定设定行政许可，解决政府规章只能设定临时性行政许可的局限。

关于依据法律、行政法规的规定制定实施性法规，还有三点需要注意：一是，一些法律、行政法规对某项事项是明确授权给地方人民政府进行规定的，这代表国家立法机关认为对这些通过地方政府规章进行规范已经足够，那么地方人大常委会不必要也不能急于制定地方性法规来规范。

二是，有些授权规定并未区分地方人大常委会还是地方人民政府，而只是授权地方规定，比如《城乡规划法》规定“ 在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”。这种授权未明确责任主体是地方人大常委会还是地方政府。对于这种未加区分的授权，可以考虑在短期内由地方人民政府制定政府规章加以调整和解决。地方政府规章制定程序简便，效力等级低，可以比较快捷地解决实际问题，在施行一段时间后如果有必要再上升为地方性法规。

三是，一些法律授权国务院或者其部门制定行政法规或者配套管理办法，未明确地方是否制定配套法规。对于此类法律，一般情况下要等国务院行政法规或者部门规章出台并开始施行后再研究是否需要制定实施性法规，地方人大常委会不能急于先制定实施性法规，否则行政法规或者部门规章出台后地方实施性法规可能与行政法规相抵触或者没有存在价值。此外，一些法律就某些事项授权国务院制定具体办法，另外的具体事项授权地方制定具体办法，比如《义务教育法》规定：“义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。”同时又规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”此种情况下比较合适的选择是地方制定专门针对非户籍儿童、少年接收义务教育的专项法规或者具体办法，而不涉及义务教育经费保障的内容，这样能够更加有针对性地解决具体问题。

3. 对于已有的实施性法规，在其所依据的国家法律、行政法规作出重大修改或者全面修订后，应当主要研究其继续存在或者修改的价值。在法律、行政法规发生重大变化的情况下，实施性法规可能会面临两种情况：一种是，如果地方实施性法规的内容已经被修改后的上位法全面替代或者在主要制度、措施等方面与新的上位法存在严重的冲突，地方实施性法规发挥作用的空间、存在的价值已经基本丧失的情况下，地方人大常委会应当及时主动废除现有的实施性法规，消除不符合法制统一原则的现象，按照上位法的规定执行即可。至于是否还需要制定新的实施性法规，则要经过新法律、行政法规施行一段时间后再作研究，而不是马上启动新法规的制定。

第二种是，现有实施性法规与修改后的上位法相比，在部分内容上存在冲突，但尚有很多本地原有的特色规定在新的上位法中没有体现，且这些规定与新的上位法不存在冲突。在此情况下，应当及时启动法规合法性评估程序，对于必须修改的内容尽快按照法制统一原则的要求进行修改，以防止主管部门和社会公众适用法律法规的混乱。但对于实施性法规的全面修改和完善，则仍然要等法律、行政法规施行一段时间后，再进行全面的总结和研究，而不宜立即着手全面修订。

加强论证，准确把握实施性法规的立法时机

立法是一项严肃性、严谨性极强的政治活动，地方实施性法规对于促进法律、行政法规的贯彻实施具有重要作用。仓促上马、急于立法是对立法权的不尊重。在现实立法工作中，之所以存在立法时机把握不当的情况，与把立法作为成绩，把制定法规作为工作得到重视的表现的不正确思想认识有关，更主要的原因在于立法选项不科学，立法规划、立法计划的论证不深入，在具体立法项目启动之时缺乏对立法时机、条件成熟度的深入研究，地方人大常委会缺乏对立法论证的审查机制等。因此，准确把握实施性法规的立法时机，需要在制定立法规划、编制年度立法计划时真正加强对立法项目选择的论证，切实选择当前急需、有条件、时机成熟的法规项目。在进行具体项目的立法工作时，要加强立法项目的前期论证工作。目前，北京市人大常委会正在开展法规立项论证的试验工作，这是在新形势下改进立法工作机制的重要探索，是加强立法前期准备、加强立法审议决策前调研评估的重要机制创新。在开展法规立项论证工作时，涉及实施性法规的立法项目的，应当把实施性法规与上位法的关系，在当前条件下进行实施性立法的条件成熟度、可行性作为立项论证的首要内容，从而通过立项论证工作切实提高对实施性法规立法时机的科学把握。

（作者单位：北京市人大常委会法制办公室）