田酉如

粉碎“四人帮”以后，中共中央明确提出加强社会主义法制建设。1978年12月党的十一届三中全会召开，决定把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。为了避免重演“文化大革命”期间整个社会无法无天的混乱状态，适应新形势下建设社会主义现代化的需要，1979年，刚刚复出的彭真同志受中央委托，主持全国人大常委会法制委员会的工作，仅用了三个多月的时间，就领导草拟出刑法、刑事诉讼法、选举法、地方各级人代会和各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法等七部重要法律，并在五届全国人大二次会议上获得通过。这是新中国法制建设在停顿了十几年后迈出的重要一步。由于篇幅所限，本文着重记述彭真主持制定新中国第一部刑法的内幕。

粉碎“四人帮”为恢复和重建

中国社会主义法制创造了条件

中华人民共和国成立60年来，由中国共产党领导的社会主义法制建设，走过了一条曲折的发展道路。从1949年10月到20世纪50年代中期，社会主义法制初创，以1954年制定的《中华人民共和国宪法》及有关法律为标志，确立了国家法律的基本原则，初步奠定了中国社会主义法制的基础。当时，彭真先后以中央人民政府政务院政治法律委员会副主任、中共分党组书记和全国人大常委会副委员长兼秘书长的身份，主持领导了这一时期的立法工作。但是“文化大革命”的十年动乱，中国社会主义法制遭到严重破坏，一时形成了无法无天的混乱局面。

1976年10月6日粉碎“四人帮”，使恢复和重建遭到严重破坏的社会主义法制具备了条件。

粉碎“四人帮”后，中共中央越来越认识到进行社会主义法制建设的重要性。1977年8月党的十一大召开时，华国锋在政治报告中宣告结束“文化大革命”的同时，提出要加强社会主义法制，稳、准、狠以准为重点地打击一小撮阶级敌人，保护人民利益，保卫社会主义制度。此后，法制建设工作开始启动。

1978年2月，党的十一届二中全会讨论从政治上、思想上和组织上为召开五届全国人大做准备。在讨论《政府工作报告》和《中华人民共和国宪法修改草案》、《关于修改宪法的报告》时，华国锋、叶剑英在讲话中都强调要加强社会主义法制建设。华国锋指出，要在《政府工作报告》中专门讲一段法制建设问题。2月26日，华国锋在五届全国人大一次会议上作《政府工作报告》，明确提出：“实现天下大治，必须进一步加强社会主义法制。我们的法律是保护人民利益的。我们要根据这次代表大会将要讨论和通过的新宪法，吸取二十八年来我国无产阶级专政的经验，广泛听取群众意见，逐步制定和完善各项社会法律。要广泛宣传，教育人们树立遵守社会主义法制的观念。干部要守法，群众要守法，人人都要守法。”3月1日，叶剑英在《关于修改宪法的报告》中提出：“要依据新宪法，修改和制定各种法律、法令和各方面的工作条例、规章制度。”

会后，承担立法工作的全国人大常委会办公厅政法组充实了人员。6月，中共中央成立了由纪登奎任组长、黄火青和赵苍璧为副组长的政法小组，领导包括立法在内的政法工作。鉴于当时急需审理积存的和新发生的案件，打击违法行为，保护人民的权益，政法小组决定立法工作从制订刑法和民法开始。

至此，恢复和重建中国社会主义法制列入了中共中央、全国人大常委会和国务院的重要日程之中。

彭真组织全国人大常委会法制委员会，

主持立法工作

1978年10月，中共中央政治局在研究召开中央工作会议和十一届三中全会时，华国锋代表中央政治局常委提出，从1979年起，把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来。为此，必须加强社会主义法制。在11月10日至12月15日召开的中央工作会议上，华国锋、叶剑英、邓小平在讲话中都强调了加强社会主义法制，使民主制度化、法律化的问题。其后，在党的十一届三中全会上，对加强社会主义法制问题作出决定，并在公报中专门写了一段。

经华国锋批准，新中国成立后长期领导、主持立法工作的彭真，于十一届三中全会结束后的第三天，从“流放地”陕西商县被接到西安，三天后回到北京。华国锋虽然没有与彭真一起共过事，但是他对这位山西老乡，早在参加革命后，就已知晓。华国锋在湖南和中央工作时，对彭真有了更深的印象。粉碎“四人帮”后，华国锋在“揭批查”和平反冤假错案中，对彭真坚持真理，与林彪、“四人帮”两个集团进行斗争的事实，有了更多的了解。在中央政治局常委会议上讨论彭真的平反和安排工作时，华国锋支持尽快解决平反问题和安排工作。在中央的平反决定正式下达前，华国锋就于1979年2月13日下午在人民大会堂与彭真谈话，除谈了中央决定为他平反外，明确提出让他出席即将召开的五届全国人大常委会第六次会议，任全国人大常委会新设立的法制委员会主任，协助常委会加强对法制工作的领导，领导立法工作。法制委员会的委员由彭真提名。

彭真对中央的安排非常满意。谈话后，他很快提出了包括领导、专家在内的80人的法制委员会名单。2月23日，五届全国人大常委会第六次会议决定设立并通过由80人组成的法制委员会，主任彭真，副主任胡乔木、谭政、王首道、史良、安子文、杨秀峰、高克林、武新宇、陶希晋、沙千里等。

会议结束后，彭真立即展开了建立法制委员会的工作。他一方面和人大常委会办公厅研究法制委员会必要的办公条件，一方面向中央政法小组、中央办公厅政法组了解前段立法工作的情况。为借鉴世界各国的法律，彭真于3月8日指示武新宇和法制委员会副秘书长王汉斌起草给我国驻英、美、法、日、南、罗、匈、苏等国使馆及驻联合国人员的电报，请他们收集驻在国和联合国的法律法规，备研究参考。与此同时，彭真和各位副主任于3月9日开会，研究法制委员会的工作。会上，彭真根据华国锋与他谈话时提出的立法意见和邓小平、叶剑英在中央工作会议闭幕会上提出的立法意见，决定在五届全国人大二次会议6月下旬召开前，先集中搞出刑法、刑事诉讼法、选举法、地方各级人代会和各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法以及急需的中外合资经营企业法等七部法律。彭真指出，要在较短时间内拟定出这些法律，要充分发挥各有关部门的积极性，法制委员会要同他们分别研究讨论，共同草拟。

3月13日，彭真主持召开法制委员会第一次会议，根据中央领导同志的意见，明确法制委员会的任务是全面管立法，主要是从政治上、原则上审查法律。当前法制委员会首先要抓紧搞刑法、刑事诉讼法，两法要平行作业。他提出由武新宇、陶希晋负责草拟刑法，高克林负责草拟刑事诉讼法。选举法、地方各级人代会和各级人民政府组织法由人大常委会办公厅和民政部负责草拟，法院和检察院分别草拟它们的组织法，中外合资经营企业法由计委草拟。彭真提出，从现在开始到五届全国人大二次会议，只剩下几个月时间，要争取开会时把这几部法律提到会议上审议。为此，他强调：“要白天、夜里干，不然5月中旬怎么搞得出七个法？还不到两个月时间。光这也不行，还要请一些外面有经验的人，如法学所、大学法律系等。”“在座的，有的90多岁了，有的80岁，我较年轻，76岁了。”“要找几个苦工，我们不能做苦工了。”“现在人民来信很多，昨天挂号一百五十多封，说明大家对法委有很高希望。”会上，大家情绪高涨，纷纷表示，一定要抓紧时间，在五届全国人大二次会议前，把中央要求的七部重要法律搞出来。

“文化大革命”前彭真主持起草的刑法33稿半途而废

在七部法律中，刑法是国家的基本法之一，也是起草工作量最大、最复杂、最难的一部法律。改革开放新时期刑法的制定，不是凭空而来的，是以新中国成立后在这方面的长期探索，特别是“文化大革命”前彭真主持起草的刑法33稿为基础的。

新中国最早开始起草适合国情的刑法，可以追溯到1950年。中共中央于1949年2月宣布废除国民党政府的“六法全书”。新中国成立后，在政务院成立了政治法律委员会，董必武、彭真任正副主任，开始根据《共同纲领》提出的原则，领导草拟法律的工作。同时，成立了主管国家法律工作的法制委员会，由王明任主任，在政务院政治法律委员会指导下，主管国家法制工作，审查、草拟和整理国家的法律、法规。董必武、彭真要求法制委员会在各解放区实施的有关刑事政策、法规的基础上，参考苏联和各人民民主国家以及法、德、美等资本主义国家的刑法典，从新中国的实际出发，起草刑法、刑事诉讼法草案。到1954年9月一届全国人大一次会议前，法制委员会草拟出《中华人民共和国刑法大纲草案》、《中华人民共和国刑法指导原则草案》等。

1954年10月29日，彭真主持全国人大常委会机关干部会议，传达毛泽东关于“常委会的一项重要任务是立法”的指示，提出当前首先要“先起草刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法”。会后，起草这四部法律的工作立即由全国人大常委会办公厅法律室负责进行。1956年11月，在彭真主持下，刑法草案写出13稿，分送全国人大常委会各委员以及法案委员会、民族委员会和政协全国委员会各委员，同时送各省、市人民委员会和中央各有关单位征求意见。法律室根据收集来的各方意见，于1957年6月中旬完成22稿。6月26日上午，彭真在中共中央书记处第34次会议上审议刑法草案时作了说明。会议同意将刑法22稿发给一届全国人大四次会议代表征求意见。27日，彭真主持人大常委会委员和人大法案委员会委员会议，讨论刑法22稿。28日，彭真在一届全国人大常委会第77次会议上就刑法22稿起草过程和有关问题作了说明。会议决定待征求代表意见再修改后公布试行。7月15日，一届全国人大四次会议决定，将刑法草案审议修改后公布试行，在试行中征求意见后再提请全国人大审议。

正当刑法草案即将公布试行并征求意见时，情况发生了急剧的变化，使刑法草案未能公布试行。最主要的原因，是因为此时由整风运动引发的反右派斗争正在迅猛展开，党在指导思想上发生了“左”倾偏差，使正在进行的社会主义建设出现了严重曲折。此后，又开始了“大跃进”和人民公社化运动，“左”的偏差越来越对正常社会生活产生冲击。这种形势下，否定法律、轻视法律的法律虚无主义思想滋生，导致刑法的起草并试行被迫停滞。

1962年1月，中共中央召开扩大的工作会议（七千人大会），总结“大跃进”以来经济建设工作的经验教训，刑法起草工作出现转机。会后，毛泽东于3月22日针对法制建设工作中存在的问题提出：“现在是无法无天。没有法律不行，民法、刑法一定要搞。”根据这一指示，彭真立即组织法律室对22稿刑法草案进行修改。11月，彭真决定将22稿发给出席全国政法工作会议的人员进行讨论。11月12日，彭真在会上讲了立法的问题，强调不能无法无天，拘留、批准逮捕、逮捕、起诉、审判、劳改等，只能由法律规定的机关执行，要符合法律程序。1963年7月，彭真将修改后的刑法草案33稿报送中央政治局和毛泽东，建议经中央审查后送全国人大审议公布实施。

令人惋惜的是，1962年9月党的八届十中全会之后党在政治上“左”的错误再度发展起来，紧接着又在城乡开展了以“整党内那些走资本主义道路的当权派”为重点的社教运动，继而发动了“文化大革命”。虽然刑法草案33稿经中共中央书记处、中央政治局常委和毛泽东原则审阅过，但是一直未能按照法定程序送全国人大常委会和全国人大审议批准，因此一直未能公布施行。在长达30余年的时间内，中华人民共和国竟然没有一部正式的刑法，这在世界上任何一个主权国家中，是极少有的现象。

彭真提出以原刑法33稿

为基础修订新的刑法

粉碎“四人帮”后，从党的十一大和五届全国人大一次会议上提出恢复和重建社会主义法制起，就由中央政法小组和全国人大常委会负责，开始起草刑法、刑事诉讼法。到彭真出任法制委员会主任时，已经起草出刑法修订二稿。

1979年2月26日，黄火青将由政法小组成员陶希晋主持修订的刑法二稿送彭真，并说明“未经政法小组讨论”。彭真接到此稿后，立即认真研读。他发现，虽然刑法修订二稿是以原刑法33稿为基础，但是加进了不少“以阶级斗争为纲”指导思想下的内容，把应由党纪、政纪处理的问题混进应追究刑事责任的刑法中，打击面宽得惊人，有把打击锋芒引向人民内部矛盾的危险。为此，彭真在1979年3月9日主持召开的法制委员会第一次立法会议上提出，不能以送来的修订二稿为基础修订刑法，而要直接以原33稿为基础。大家听了彭真的说明，一致同意。

会后，以33稿为基础的修订工作紧张地展开。3月19日、21日、24日，彭真连续主持会议，听取各修订小组的汇报，研究修改刑法问题。3月下旬到4月初，彭真不顾高龄，与修订人员一起讨论修改。许多地方，彭真亲自执笔进行了修改。

他提出的修改意见主要有：

关于死刑，建议将反革命罪一章各条中原有的“死刑”都删掉，只在末尾概括地写一条。彭真说明，这样规定，在执行中可以少判点死刑，同时也不束缚我们的手脚。

关于侵犯人身权利的问题，提出增加三条：（1）严禁刑讯逼供。以肉刑致人伤残的，以伤害罪从重论处。（2）严禁聚众“打砸抢”。因“打砸抢”致人伤残、死亡的，以伤害罪、杀人罪论处。毁坏或抢走财物的，首要分子以抢劫罪论处。（3）凡捏造事实诬告陷害他人的，参照所诬陷的罪行的性质、情节、后果和量刑标准给予刑事处分。国家工作人员从重处罚。

关于刑法任务，在“保护公民的人身权利、民主权利”后增写：“维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民生活秩序。”

关于管制刑问题，增写：“非经人民法院判决，任何机关不得对公民实行管制，违者应受行政纪律或法律处分。”

关于没收财产问题，增写：“不得株连家属应有的财物。”

在侵犯人身权利罪一章，增写一条：“保护公民的人身权利，不受任何人、机关非法侵犯。违法侵犯的，按其情节轻重，分别予以行政处分或者刑事处分。”

彭真的上述意见，最主要的考虑有两条：一是从法律上防止“文化大革命”期间无法无天的事再发生；二是刑法要考虑如何保障社会主义建设的顺利进行。

在主持修订刑法的工作中，彭真十分注意充分发扬民主，让刑法起草小组和法制委员会委员充分发表意见，特别注意倾听参与过制定刑法33稿的专家、懂西方国家刑法和懂苏联、东欧国家刑法的专家的意见，引导大家讨论、比较、研究、分析，集中大家的意见，根据中国的实际来确定条目。对于修订中争论较大、涉及重大问题的条款，彭真反复同法制委员会相关专家研究，与各国现行的刑法比较，根据中国的国情确定修改方案，起草有关条款，力争做到严谨、易懂，便于施行。到5月中旬，在彭真的主持下，形成了修订草案稿。

彭真向中央政治局汇报刑法修订情况

在修订刑法的三个多月中，彭真两次向中央政治局汇报修改情况，提出刑法修改中遇到的问题，请中央审议和听取中央政治局的意见。

第一次汇报是在4月初。彭真主持法制委员会对刑法草案搞出修正第一稿后，于4月8日向中共中央报送此稿，同时送上《关于刑法草案修改意见的请示报告》。《报告》首先说明了刑法草案修订的基本情况和主要考虑，继而汇报了修改中的主要意见和问题，有以下6条：

（一）刑法草案的打击锋芒仍然是针对反革命和其他敌我矛盾的犯罪分子和犯罪行为的。这次对反革命罪尽可能做了比较严格的规定，明确规定“以推翻工人阶级领导的工农联盟为基础的无产阶级专政的政权和社会主义为目的的行为”是反革命罪。

（二）减少了死刑条款。1966年前，毛主席一再提出尽量减少死刑，实际上当时社会秩序比较安定，判处死刑的也日益减少。现在建国已经30年，林彪、“四人帮”的破坏所造成的暂时的社会秩序混乱现象，已经有所好转，估计在整个形势日益安定团结的情况下，会很快进一步好转。因此，无论从实际需要或者从影响来考虑，我们觉得刑法中的死刑条款应尽量减少。原来33稿有死刑条款27条，这次修正后只剩5条。同时，为了不束缚自己的手脚，反革命罪这一章中去掉了12条死刑条文以后，又规定了一条可判死刑的总的规定。

（三）为突出体现工农联盟问题，刑法第一条规定了我国刑法是“以宪法为根据，结合全国各族人民在实行以工人阶级为领导的、工农联盟为基础的人民民主专政即无产阶级专政和进行社会主义革命、社会主义建设的具体经验和实际需要制定”。同时，还明确规定刑法要“保护社会主义的国家所有即全民所有的财产和集体所有的财产，保护公民私有的合法财产”。

（四）为了贯彻执行党的十一届三中全会提出的加强民主和法制的任务，在刑法中一面要充分发扬人民民主，保护人的人权、财权和民主权利；同时又要在党的领导下依靠人民群众和专门机关相结合，加强无产阶级专政。

（五）很多同志希望在刑法草案中解决的问题更多些。但因为定了法就必须严格执行，如果实际上不能执行或者无把握，倒不如不定，不如暂先解决经验成熟了的问题，将来另搞一些单行法规、办法，待经验和问题成熟时，再补入刑法。因此，把一些不成熟的条款删去。

（六）估计这个刑法草案公布以后，干部和群众会要求用它来处理“文化大革命”中的某些严重问题。我们的意见，“文化大革命”中的问题原则上在“揭批查”运动和落实政策中去解决，一般不按这个刑法草案追究责任。

彭真把这一报告送给中共中央时，正值华国锋主持召开中央工作会议，集中讨论调整国民经济和政治经济方面的一些重大问题。华国锋将此报告批给中央政治局各委员审阅，并主持政治局会议讨论，原则同意彭真提出的意见。

第二次汇报是在5月中下旬。彭真将法制委员会的刑法修正第一稿送中央后，继续紧张地对刑法一稿进行修改。到5月中旬，他把修正第二稿报送中共中央秘书长胡耀邦，并提议：“在中央批准后，转发各省市自治区党委审查，并请他们在6月5日前将意见报告中央，以便在提交人大前再做修改。”为使中央了解修正二稿对修正一稿的修改情况，5月22日，彭真向中共中央送上《关于刑法草案的几点说明》，有12条，内容为：

（一）第一条规定“以马克思列宁主义毛泽东思想为指针”。

（二）刑法的重要任务之一，是保护社会主义的经济基础（第2条）。

（三）刑法是解决刑事犯罪的问题，是处理法纪问题的，而且在法纪中还有刑法与民法之分。决不能把属于党纪、政纪和民法处理的问题，列入刑法，追究刑事责任，尤其不能企图用刑法解决一切问题。

（四）刑法的打击锋芒是针对反革命和其他犯罪行为的。现在又必须特别防止扩大化。

（五）刑法增加规定“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，不受任何人、任何机关非法侵犯”（ 第129条）。还规定了严禁刑讯逼供（第134条），严禁聚众“打、砸、抢”（第135条），严禁非法拘禁（第141条），严禁诬陷迫害，凡捏造事实诬陷他人（包括犯人）的依反坐原则论处（第136条）。这是吸取了“文化大革命”的经验教训，用法律的形式，保护人民的人身权利、民主权利和其他权利。

（六）关于有些人利用大字报诬陷和诽谤好人的问题，只在诽谤罪一条中作了规定。当然，在检查总结工作中的批评与自我批评，讨论问题时的不同意见和反驳，必须同诽谤、侮辱、诬陷严格加以区别。

（七）刑法既要充分保护人民行使民主权利，又要充分维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民生活秩序。所以规定“禁止任何人利用手段扰乱社会秩序”（第156条）。

（八）与第一次汇报的第五条基本相同。

（九）关于刑种。管制是我国长期行之有效的办法，敌人是害怕的。对于不必关起来的犯罪分子，采取管制的办法，可以少捕。放在群众中监督，在原单位劳动或工作，又可以不致影响他们家庭的生活。对反革命集团的一般成员和罪行较轻的都可以采取管制的办法。过去拘役与徒刑除了期限长短不同外，在执行中没有多大区别。这次规定被判处拘役参加劳动的，可以酌情发给劳动报酬，每月可以回家一两天，以示区别。

（十）与第一次汇报的第二条基本相同。同时补充说明死刑现在还不能废除。为了贯彻少杀的方针，恢复“文化大革命”前死刑一律由最高人民法院判决或者审核批准的做法，保留我国独创的死刑缓刑的规定。

（十一）与第一次汇报的第六条基本相同。

（十二）刑法公布施行后，必须坚决做到有法必依、执法必严、违法必究。公民在适用法律上人人平等，不允许有任何特权。为此，必须进行宣传教育和各种准备工作。建议刑法1980年1月1日正式施行。

报告及修正稿送到中央后，5月29日，华国锋主持中央政治局会议，专门听取彭真的说明和汇报，通过了刑法、刑事诉讼法的修正稿，同意将两法草案送人大常委会审议后，在五届人大二次会议上交付讨论，审议通过后公布施行。邓小平在会上提出：“现在刑法、刑事诉讼法比较成熟，当然，肯定还有不完备的地方。将来发现了，全国人大常委会再修改。现在可以正式公布，不再试行。”

1979年6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议召开。6月26日，彭真在会上作《关于七个法律草案的说明》的报告，着重讲七个法律的重要性和主要精神，通过后如何贯彻执行等问题。人大代表对七个法律草案进行了热烈、认真的讨论和审议，并投票予以通过。

（责任编辑汪文庆 文世芳）