魏　磊

德国作为世界上第一个建立普遍退休金制度的欧洲大陆国家，被称为“福利国家”的典范。然而，“福利”的负向作用越来越严重，德国不得不进行不同形式、不同层次的改革。同时也出现了“谁改革，谁下台”、“屡改屡败，屡败屡改”的政治怪圈。当前，如何稳妥推进福利制度改举，已经成为德国等欧洲国家亟须解决的政治、经济与社会问题。

“从摇篮到坟墓”的高福利

德国历来以“高工资、高税收、高福利”为特征，是“莱茵模式”的主要代表，令世人瞩目。特别是高福利，对于保持社会公平、维护社会稳定发挥了其他制度所不能比拟的作用。

在德国，婴儿刚出生，父母就可以得到抚养费；大学生可申请助学金；失业者领取救济金；退休者享有养老金；死亡者还可以得到丧葬费。对于救济金而言，失业者每月可领取救济金345欧元（德国东部是33l欧元），政府还负责支付被救济对象的住房租金。如一个5口之家，从政府的社会保障局那里得到的失业救济金以及各种补贴，加在一起每月的实际收入超过2000欧元。目前，德国职工的月平均工资是2800欧元，实际收入并不比领取社会救济的人多多少。而且，每年换季时，领取救济金的人还能再得到几百欧元的服装补贴。如果生活上仍有困难，还可以申请额外资助。据报道，在社会保障局某天的黑板上，写着一些人申请实物的项目：结婚戒指51欧元，洗衣机306欧元，厨房用品16l欧元，煤气灶397欧元等。大多数家庭在拿到现金救济后还会再申请实物救济。这种“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，无论是居住在城市还是乡村的德国公民，都可以享受。

实践证明，德国社会福利制度对提高工人素质，减少工业化带来的社会不平等，缩小贫富差距，保持社会稳定、和谐等方面功不可没。正如德国“铁血宰相”俾斯麦所说，“一个希望得到养老金的人，一般不会好斗，而且易于管理”。正是在这一理念的影响下，德国的社会福利在世界处于领先地位。据统计，德国现在享受社会救济的共有150万个家庭，290万人。目前，德国一年的社会福利支出已相当于同内生产总值的三分之一。福利制度已成为德国等欧洲国家社会稳定的一块基石，成为欧洲走向繁荣与稳定的重要基础。

由可口甜饼到烫手山芋

但高福利的可口甜饼却在不知不觉中变成了一块烫手山芋。自20世纪70年代以来，德国经济增长缓慢，社会管理成本大大增加，福利制度的弊端日趋明显。特别是伴随着全球化进程的加快，福利制度带来了不少负面影响，如国家财政负担沉重、社会资源浪费、劳工成本走高、劳动热情降低、就业机会减少、经济发展缓慢甚至停滞等。近年末，全德领取退休金和社会救济的人口接近工资收入人口，德国财政支出的62％都用来偿还债务和社会福利，庞大的社会保险账户出现亏空，德国联邦政府债务也因此连年超过“GDP3％”的警戒线，受到欧盟委员会的不断批评。福利制度改革已经成为德国等发达国家棘手的经济与社会问题，也成为任何一个政党在竞选中和上台后都无法回避的重大政治问题。

就资本而言，在经济全球化资本自由流动的条件下，德国企业因为承担沉重的社会福利负担，发展活力受压制，企业的竞争力受到限制。很多企业因此不愿意雇佣本国工人，不愿意在德国境内投资，资本大量外流。而流失资本等于流失繁荣、流失福利、流失就业。政府为了留住本国资本，吸引外国资本，不得不在减税上做文章，这极大地限制了政府利用财税政策调节收入分配、提供社会保障的能力，也使社会福利制度面临不可抗拒的巨大改革压力。正如德国前总理施罗德所说，我们的社会福利国家的基本制度，是基于这样一种假设：我们绝大部分的福利是在一个民族国家的工业社会中获得的，而这个社会本身能在有规则的正常劳资关系中接近实现充分就业，但是，在全球化的时代，在知识和资本自由流通、劳动市场和人口结构发生激烈变化的时代，我们已不再能运用这些假设了。因此，德国如果不使社会市场经济现代化，就会被市场不可抑制的力量“现代化”。

高福利还诱发了一些社会问题，如使人们的劳动热情降低，不仅养了很多“懒汉”，而且还发生很多诈骗活动。

福利制度改革的两难选择

要消除、减小原有福利制度的负面影响，只有改革。事实上，德国和欧洲其他国家一样，几年前便开始了改革，但由于改革主要集中在事关民众切身利益的社会保障体系及就业市场方面，造成社会震荡大，选民反应强烈，以至于威胁到执政党的执政地位。虽然一提起高税收，几乎每个德国人都会抱怨，但政府如果因为减税而造成社会福利降低，几乎每个德国人都会举双手反对，嚷嚷着政府下台，就这样，德国政府和民众都饱受着福利制度的困扰。政府处于两难选择中:一方面，德国经济发展深受福利制度的拖累，福利制度不改革不行，否则经济发展难有起色;另一方面，福利制度改革困难多、阻力大,特别是德国人根深蒂固的福利观念难以动摇，一不小心就会刺激、得罪选民，走入“谁改革、谁下台”的深渊，致使福利制度改革无法彻底推行。

施罗德政府执政以来，一直致力于福利制度改革。2002年初，德国政府提出彻底改革德国就业政策的新方案，期望通过一系列改革，在3年内使德国的400万失业人口减少一半。2003年6月1日在柏林召开的社民党全国党代会上，“2010议程”改革纲领得以通过。这个纲领在福利方面的主要改革措施包括:通过降低税率增加个人和企业的收入,刺激消费和投资;改革失业保险和救济制度，逐年削减失业者的救济金,对拒绝再就业者予以削减救济金惩罚;推迟甚至暂时冻结退休者养老金的增加;参加医疗保险的职工，除交纳保险金外,就诊、领取药物和住院还需额外付费等。2003年10月17日，德国联邦议会多数通过了“2010议程”改革计划。2004年在民意调查支持率最低仅为20％的情况下，德国政府坚持实行“哈茨4计划”的规定，大约有27％的失业者将因此而不再能享受失业救济,48％的失业者将减少收入。2004年3月，针对法定退休金的法案修改，在公众特别是老人这一最重要选民群体的抗议声中也获得通过。由于许多德国人和一些利益集团已经习惯了优越的福利待遇，并不理解和支持这一系列改革措施，成千上万的德国人走上街头抗议，施罗德以及他所领导的社会民主党支持率大幅下降。同时，很多社民党党员看到一直代表普通劳动者利益的社民党向民众的福利开刀，十分不满，纷纷退党以示抗议，一时间，社民党党员的退党人数超过6万。这些正是导致施罗德以及他所领导的社民党在2005年德国大选中黯然败北的重要原因。

默克尔及其领导的黑红联盟政府执政后，也积极进行福利制度改革，而默克尔推行的这些改革，尤其是拟实施的医疗保险体系改革，也引发了医保机构医疗人员的大规模罢工。可见，福利制度改革对于每个执政者而言，都是一道棘手的难题，而对于发展中国家来说，发达国家所走过的福利社会之路，以及今天出现的高福利背景下的改革困局，无疑是构建、完善社会福利保障制度的宝贵借鉴。

（摘自《领导之友》2007年第6期）