袁桂林

我国基础教育财政体制的发展，与经济体制有着密切的相关性。

进入21世纪，与经济体制改革相适应，基础教育财政体制已有了两次大的改革。

第一次改革是从2001年到2005年，在国家“分税制”运行过程中，为了适应实行税费改革带来的农村教育投入减少的情况，农村义务教育开始实行“以县为主”的管理体制，与此配套，国家采取了“一费制”和“两免一补”等政策措施。

“一费制”的实施，对于防止教育“乱收费”，控制因为家庭经济困难而导致学生辍学的现象有一定作用。但是，“一费制”的局限性也很明显：没有缓解城乡居民收入差距，农村学校公用经费大幅度削减，等等。

所以，推行“一费制”不是解决农村义务教育投入不足的关键措施。但是，这项制度为国家出台新的农村义务教育经费保障政策奠定了基础。2006年开始实施的“新机制”，在制定中央和地方分项目和按比例分担农村义务教育经费方面，就参照了“一费制”的规定。

目前，国家实施的“新机制”是进入21世纪后，我国基础教育财政体制的第二次重要改革。

此次改革的基本原则是：“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施。”计划逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。

根据我们调查，2006年率先实施“新机制”的省（直辖市、自治区），教育经费已经落实到位，学校、学生、教师、家长开始受惠，人们一致拍手称快。

2007年春季，全國所有农村地区义务教育阶段学生的学杂费都免除了，更是鼓舞人心。在湖北省，某学生家长创作了一副对联表达了广大农民群众的心声。对联写道：“泱泱大国免除皇粮税造福老百姓，莘莘学子不交学杂费感谢共产党”，横批是“民富国强”！

据初步统计，农村义务教育实施免学杂费，最直接的好处就是减轻了农民的经济负担，其实惠不亚于免收农业税。全国1亿多农村学生，每人每年少交400多元钱，总计是400多亿元，全国免掉的农业税也就400多亿元。这是“新机制”带来的新希望，是为新农村建设增添的一笔光彩。

此外，宁夏、安徽、江西、海南、天津、江苏、浙江、上海8个省（市）的农村和城市已经同步实行了免费义务教育。还有一些地级、县级城市也在实行城市免费义务教育的试点。这说明我国城市免费义务教育的序幕已经拉开。

但是，“新机制”是改革发展过程中的新尝试，还需要不断完善。尤其在经济不太发达的农村地区，已经或者可能会出现一些新问题。

第一，部分省（区）教师地方津补贴和“三险一金”（指医疗保险、养老保险、失业保险和住房公积金）的问题没有得到关注。

实施“新机制”后，学校不再向学生收取杂费，而公用经费又不能用于教师津补贴发放。教师实际收入下降，困扰着农村教育发展，在中部地区不少农村中小学校长都有这样的苦恼。

以前，学校发放的津补贴很多是以从杂费中列支的方式去解决的。中西部省份普遍存在这种现象。同时，东部和中部某些地区经济状况较好的学校，改革前从杂费和公用经费中用于发放教师津补贴的资金量和比例也相对较高。因此，实行“新机制”后，教师实际收入下降的问题比西部地区更为突出。例如，安徽、湖北、湖南、江西等省均不同程度存在这一问题。笔者认为，其原因是政府不承担这笔开支，只是“给政策，不给钱”。

“新机制”实施之后，在统一发放教师津补贴后，如何调动教师的工作积极性是一个新问题。所以，应将教师津补贴与教师绩效挂钩，把教师津补贴的发放权交给县级教育行政部门，当教师完成一定的工作量后，由学校考核并申报，教育行政部门复核通过后，再由县财政统一支付到教师工资卡中。

另外，一些地方农村教师的“三险一金”按规定一部分由财政支付，一部分由个人负担。但是，一些农村地区原来财政支付的一部分是由学校从收费中开支的，现在取消了收费，这项资金失去了来源，财政负担部分很难落实。这些问题如得不到妥善解决，势必影响到教师的实际收入，从而导致教师队伍的不稳定，使这项惠民政策在中部地区的实施效果受到影响。

第二，实施“新机制”过程中有的地方借经费“统筹使用”之机，将资金挪用。

有地方从公用经费中大比例切出“统筹使用”资金。例如，在中部某国贫县调查“新机制”实施情况时，当地教育人士介绍说，“考虑到寄宿制学校运转比较困难，决定从公用经费中拿出100万元来统筹使用”。据了解，所说的100万，占该县公用经费的四分之一。这种现象比较普遍。

笔者认为，在“新机制”刚刚实施、经费保障水平本身就不高的状况下，拿出较多的比例统筹使用，势必会出现部分学校经费水平下降的情况。对于经费统筹，特别是在相对落后的地区应该慎重使用。地方过度的经费统筹将使部分学校感受不到“新机制”带来的效益。“新机制”实施方案中对于经费统筹使用问题给予了地方一定的自主权，鼓励地方向条件更为艰苦、学校规模较小的学校进行倾斜，以确保这些学校的运转。但是，不鼓励大规模的统筹使用，毕竟保证各个学校的运转是最重要的。

第三，编制预算问题。

编制预算是“新机制”对农村学校经费使用的基本要求。但是，很多农村学校领导还没有很好地形成编制预算的观念，没有编制预算的能力。可见，“新机制”的实施需要领导更新观念，也需要关照新旧管理体制的过渡和衔接。

例如，在先行进行“新机制”试点的湖北省沙洋县西湖中学，规范的预算编制及财务管理确保了“新机制”的顺利实施。在该校会计制作的本月财务核算报表上，“支出”一栏写着“电脑维修费500元”。学校会计说，这笔钱已经向县级教育和财政部门申报并得到了批准。学校的所有支出都是在得到批准后，通过学校的财务专户直接拨付到对方单位的账户上，在这一过程中，学校是看不到现金的。因此，学校校长必须学习编制预算，否则便无法管理学校。

另外，据报道，沙洋县的20所初中和15所中心小学都像西湖中学一样，在当地农业银行设立了零余额账户，并与县国库支付网实现联通。每月各学校通过网络申报用款计划，经县教育局汇总审核，县财政局终审，实行国库集中支付。学校作为独立的核算主体，校长对学校财务核算负责。为保证这种新型财务管理制度的实施，沙洋县在去年就已经为所有独立核算包括代理记账的农村中小学统一配置了电脑设备，并安装了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件。

将部门预算制度引入学校财务管理之中，把预算编制、财务核算都直接落实到学校，并在中心学校建立财务核算点，统一管理下属分校点的财务，就把中央、省、市、县四级财政的拨付资金都集中在一个专用账户上，从技术上保证了资金直接拨付到校。取消了过去层层转移支付的程序，避免了资金被挤占、挪用的可能，从而保证了资金在使用中的安全性。

第四，农村规模比较小的学校经费紧张问题。

“新机制”经费下拨基本依据是学生數。这样的计算方法，规模较大的学校经费比较充裕，而规模较小的学校，就比较拮据。有的村小，十几个学生，学校同样要支付电话费、水电费、差旅费、取暖费等必要的开支。例如，在吉林省某村小，11名学生，预算的取暖煤钱，只能买一吨煤，学校除了教室还有办公室，一吨煤根本就无法过冬。取暖煤费是每生每个取暖季30元。即使买最便宜的煤，也要260多元一吨，运到学校要300元左右。这是校长面临的大难题。

对于此类问题，笔者认为，“新机制”预算除了考虑学生基数外，还应该考虑将学校作为一个独立因素。毕竟，每所学校都有一些必要的、不与学生数量联系的运行经费。

第五，“普九”债务包袱。

我国“普九”时间短，要求高，必然出现一些问题。欠债就是问题之一。

欠债问题怎么办？“新机制”规定，“桥归桥，路归路”，“新机制”不管旧债务。这在实践中也遇到了一些新问题。

不管旧债务的“新机制”和我国传统的“有钱先还债”农村文化相冲突。在我们进行的访谈中，有的校长说，当然要先还债了，欠的时间长了，不还说不过去，债主成天来要账，我们也受不了。可见，“新机制”没有解决“普九”和“两基”遗留的债务问题。

我们调查东北某县，每所村小都有债务。据统计，全县教育欠债1400多万元。有一个中心小学欠30万元，现在该校只有140名学生在校，对于他们来说，30万元就是天文数字了。多数欠款都是前几届校长离任前遗留的。有的是学校校舍建设费；有的是欠书款比较严重，学校每年提前收书款，补过去的漏洞，一年一年压下来了。

第六，没有解决农村义务教育发展的经费问题。

在“新机制”中，学校没有聘请专家到学校讲学等经费，这就极大限制了农村教育质量的提高。这方面问题不解决的话，对农村学校仍然是不公平的，而且城乡教育历史积淀的发展落差问题也无从解决。

第七，服务性收费的标准问题。

在实际工作中，一些学校还存在不同程度的服务性收费和代收费。例如，东北某地农村，为了开设信息技术课程，教育局允许学校向学生收“上机费”，小学每学期15元，中学25元。但是，有些校长估算，学校的电脑最低档次的480W一台。按照1000W一小时耗电1度计算，要开足信息技术课程规定的上机时间，收的“上机费”根本不能支付电费，学校还要另外想办法。

中国义务教育刚刚经历20年的发展历程，义务教育经费问题在党和政府的努力下，在人民群众的支持下，得到了巨大改善。但是，由于中国仍属于发展中国家，城乡之间和区域之间差别还很大，作为社会公共事业的义务教育公平性和各地区之间发展不均衡性的矛盾十分突出。实施“新机制”是一个伟大的进步。“新机制”是现行农村义务教育财政经费投入和保障的最佳方案，但是决不是一成不变的方案。我们相信，在不久的将来，还会有更新的符合“十七大”科学发展观的机制出台。